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防止大拆大建问题的意见（征求意见稿）
为深入贯彻习近平总书记关于广州加快实现老城市新活力、“四个出新出彩”的重要指示精神，贯彻落实《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号，下称《通知》），坚持人民城市人民建、人民城市为人民，立足城市品质和价值提升，持续探索超大城市有机更新之路，积极稳妥实施城市更新行动，保护、利用、传承好历史文化遗产，防止大拆大建问题，结合我市实际，提出以下意见。
一、坚决贯彻落实《通知》精神，分区分类推进城市更新
不脱离广州实际，杜绝运动式、盲目实施城市更新，不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，坚持分区施策、分类指导，系统推进城市有机更新。
老城区范围内严格控制大规模拆除，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑。严格控制大规模增建，除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力。
城中村等城市连片旧区不短时间、大规模进行拆迁，坚持专家论证、公众参与、科学决策，合理确定更新模式。要尊重居民安置意愿，严格控制大规模搬迁。确保住房租赁市场供需平稳，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。注重稳步实施城中村改造，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，严格控制城市住房租金年度涨幅。
坚持应留尽留，不随意迁移、拆除不可移动文物、历史建筑和具有保护价值的老建筑。除因重大公益性市政建设确需迁移古树名木的，不得伐移古树名木；禁止砍伐被确定为古树后续资源的树木。未开展历史文化资源调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新。鼓励采用“绣花”功夫进行修补、织补式更新，最大限度保留老城区具有特色的格局和肌理，延续城市的历史文脉和特色风貌。坚持量力而行，稳妥推进改造提升，加强统筹谋划，探索可持续更新模式，注重补短板、惠民生，统筹地上地下设施建设，提高城市的安全和韧性。
二、探索超大城市有机更新之路，推动高质量发展
（一）强化国土空间规划引领。
坚持新发展理念、尊重城市发展规律、转变城市发展方式，依法规划、建设和管理城市。坚持国民经济和社会发展规划、国土空间规划的战略引领和刚性管控作用，科学编制城市更新专项规划，将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，在全市范围内系统研究。在城市更新范围内的详细规划中，严格落实“三线”（永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界）和绿线、历史文化保护等刚性管控要求，在符合法律法规规章规定的情况下，合理确定容积率、建筑高度、建筑密度等规划指标。依法依规做好公示，广泛听取群众意见。经批准的详细规划是城市更新项目规划许可、改造实施的法定依据。
（二）强化统筹谋划和计划管控
加强工作统筹，坚持城市体检评估先行，因地制宜，合理确定城市更新重点、划定城市更新片区。城市更新片区策划要在国土空间规划框架下对项目可实施性进行论证，统筹谋划保障公共利益落地。加强项目储备库、年度计划联动管理，优化城市更新目标和任务，合理控制城市更新规模、调节开发节奏和时序。条件成熟的储备库项目可纳入年度计划管理，未纳入项目储备库的，不得开展城市更新前期工作；未纳入年度计划的，不得审批实施。
（三）塑造高质量发展空间。
以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，形成以调整重构为主、结构性拓展为辅的空间发展模式，促进空间资源要素根据市场规律和发展需求进行优化再配置。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，着力补齐基础设施和公共服务设施短板，提供高质量产业发展空间，推动城市结构调整优化，提升城市品质，提高城市管理服务水平，逐步实现产城融合、职住平衡、文化传承、生态宜居、交通便捷、生活便利。
（四）高度重视历史文化保护
在城市更新中始终将历史文化保护放在第一位，延续城市历史文脉、传统肌理、街巷尺度、生活方式等，充分挖掘文化内涵，塑造广州岭南特色城市风貌，让城市留住记忆，让人们记住乡愁。对历史城区、历史文化街区、历史文化名镇名村、历史风貌区、传统村落、不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑、历史地段等各类历史文化遗产资源，应坚持系统保护、完整保护、全面保护，既要保护单体建筑，也要保护传统格局、历史肌理、传统街巷、空间尺度和景观环境，以及古井、古桥、古树等环境要素，和非物质文化遗产及其依存的文化生态。
严格审批控制树木迁移、砍伐数量，不随意改建具有历史价值的公园。城市更新涉及历史文化遗产，保护规划方案未经批准的，不得审批城市更新片区策划方案、详细规划、实施方案。城市更新项目改造范围，须先完成文物考古调查、勘探，开展历史文化遗产调查和影响评估，提出历史文化遗产及古树名木等相关保护措施；涉及不可移动文物、历史建筑、历史文化街区等历史文化遗产资源保护的，须依法履行相应审批和备案程序。
（五）加强生态文明建设
践行绿色发展理念，坚持节约资源和保护环境，在城市更新中着力推进绿色低碳循环发展，优先保障生态安全，落实生态保护要求，提升城市环境质量。坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，以建设美好人居环境为目标，探索区域建设规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间，多措并举建绿增绿，提升城市绿化品质，不随意改变或侵占河湖水系。在城市绿化和环境营造中，采取近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式。城市更新项目应当依法按照生态保护要求，开展整治、拆旧实现国土综合整治与生态修复，促进城市生态格局和生态功能的优化。依托市级重点平台，打造一批低碳生态示范区，转变城市开发建设方式，通过通风降热、山水景观保护、TOD集约开发，塑造低碳城市空间形态，大力推广绿色建筑与技术，促进区域绿色建筑发展。通过实施城市更新行动，完善城市生态系统，保护城市山体自然风貌，修复河湖水系和湿地等水体，加强绿色生态网络建设，让城市更自然、更生态、更有特色。
（六）深入推进老旧小区改造
持续加大老旧小区改造工作力度，对标完整居住社区建设标准，进一步完善和修订老旧小区微改造内容及标准，推动老旧小区绿色节能改造，将老旧小区改造置于“十五分钟生活圈”内全面统筹，充分听取和尊重民意，补齐民生短板，注重岭南传统城市风貌的保护，注重历史文化保护传承，用“绣花”功夫推动居住品质和生活品质同步提升，重点完善水电气路、适老设施、公共空间、无障碍设施等民生事项，加强社区党建、医疗、政务、养老、托幼等公共服务“软”设施。不断创新老旧小区改造实施路径，在做好财政投入保障的同时，通过统筹小区存量资源、开发利用低效用地，盘活利用存量公房，支持鼓励社会力量参与改造，进一步激发居民、关联单位和社会力量“共同缔造”的积极性，强化决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的机制，实现共建共治共享的社会治理新格局。
（七）大力发展保障性住房
城市更新过程中，统筹考虑周边业态、居住人口、职住平衡、租金承受能力等情况，在确保安全的前提下允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造，在规划承载力范围内通过“留改拆”并举方式增加公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房、人才公寓以及中小户型租赁住房供应，助力完善住房保障体系和培育住房租赁市场健康发展。引导集体建设用地规划建设集中式保障性租赁住房，以中小户型为主，租金低于同品质、同地段市场租赁住房租金。支持专业化规模化住房租赁企业进行保障性租赁住房建设和运营管理，统筹解决新市民和低收入困难群众等重点群体租赁住房问题。
（八）大力推进新城建工作
在城市更新中聚焦智能化市政基础设施、智慧社区园区、智能建造与建筑工业化协同发展，积极落实新城建试点工作任务，以新城建赋能城市更新，培育新型商业模式，推动新城建产业发展。实施社区、园区公共设施数字化、网络化、智能化改造和管理，按照“智慧社区”标准推动更新改造，大力推进社区信息基础设施建设，建设社区级CIM（城市信息模型）平台，提升社区基础设施集约化和智能化水平。
（九）提高城市安全韧性
加强质量安全管理和风险管控，建立城市更新工程安全隐患排查长效机制，有效防御地震、地质灾害、洪涝、台风等自然灾害，加强防洪排涝设施建设，系统化全域推进海绵城市建设。依据既有建筑改造情况，在满足结构安全的前提下，打通消防通道、补充公共消防设施、加强建筑消防设施和应急疏散能力，提升历史文化街区、老旧楼宇火灾防控能力；通过规划引领、经营业态调整、城市运营管理、消防救援力量配置，提升老城区消防安全水平。
三、加强组织领导，稳妥实施城市更新行动
（一）加强统筹领导力度
市城市更新领导机构要加大对城市更新工作的统筹领导，加强顶层设计，建立健全城市更新实施的统筹协同机制，全市“一盘棋”推进城市更新工作。全面梳理评估下放至区的城市更新审批事项，对于各区暂无能力承接或易造成重大失误的审批事项，按程序上收，确保各下放事项放得下、接得住。强化市区两级城市更新政策衔接、统一标准，并做好新旧政策衔接，合理设置政策适用过渡期，避免“一刀切”。各区因实际情况需要制定城市更新政策文件应符合市的政策框架，避免因“一区一策”导致标准不一、秩序混乱、难以监管。市相关部门要定期对各区制定的更新政策文件进行检查评估，对突破上位政策框架的要责令整改并追究责任。
（二）层层压实主体责任。
市城市更新领导机构负责统筹全市实施城市更新行动，领导机构各成员单位按职责分工推进落实工作任务，对各区城市更新工作加强监管，在职责范围内承担相应责任。各区党委和政府对本行政区域的城市更新工作负总责，主要负责人是第一责任人。各区各部门要认真履职，依法依规，把控项目实施时序，有序推进城市更新工作，确保城市更新推进节奏可控。
（三）加强教育和宣传。
各级党委和政府要加大理论学习和政策宣传力度，深入开展教育培训，进一步提高政治站位和思想认识，积极稳妥实施城市更新行动，防止出现大拆大建行为。同时要加强舆论宣传，引导人民群众正确认识城市更新工作，并积极参与城市更新工作，营造共建共治共享社会治理格局。
（四）健全监督检查机制
市城市更新主管部门要牵头加强城市更新实施评估，建立定期检查工作机制，健全贯穿城市更新全过程的公众参与和专家咨询机制，对各区实施城市更新行动情况进行检查，重点检查是否落实《通知》和本意见要求，发现问题要责令各区及时整改，并举一反三，加大指导和检查力度，避免类似情况发生。
完善纪委监委监督、媒体监督、群众监督等监督体系，违背城市发展规律和《通知》要求，出现大拆大建有关行为的，要及时制止并按规定严肃处理，对造成不良影响和严重后果的，要依法依规追责。
本意见自印发之日起实施。
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