12天内中央两提“反垄断”，释放了什么信号？
导读：反垄断对企业而言，是挑战更是机遇。
来 源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）
记 者丨张雅婷、黄婉仪、实习生 闫智婷 张田
编 辑丨曹金良
图 / IC PHOTO
中共中央政治局12月11日召开会议，分析研究2021年经济工作，会上要求强化反垄断和防止资本无序扩张。
这是自《反垄断法》生效以来，中共中央政治局首次明确表示强化反垄断。此前不久，11月30日，中央政治局就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习上，亦提到“做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作”。
近一个半月，中央接连出台反垄断政策及多次反垄断表态，互联网巨头的股价也数次波动，这或预示着互联网反垄断强监管时代已经到来。
国门之外，反垄断风暴也正席卷全球。谷歌、亚马逊、Facebook……打击互联网巨头垄断已成各司法辖区执法者共有的“默契”。
多位专家表示，加强反垄断，也成为我国与国际接轨的需要，甚至可以被视为吹响了鼓励中国企业到海外投资创业的号角，让企业在国际化过程中更加合规，竞争力更强。
结合此次中央政治局放出的信号，在不久的未来，或许有更多领域都将开展强有力的反垄断工作，也将涉及更大范围的行业。当然，对企业而言，这是挑战，更是机遇。
首提强化反垄断
2020年是新中国历史上很不平凡的一年。中共中央政治局12月11日的会议指出，面对严峻挑战和重大困难，我国交出了一份人民满意、世界瞩目的答卷，我国成为全球唯一实现正增长的主要经济体。
对于2021年重点工作，会议透露了包含强化反垄断和防止资本无序扩张在内的多项内容。
“这是自我国《反垄断法》生效以来，中共中央政治局首次明确表示强化反垄断。”大成律师事务所高级合伙人、资深反垄断律师邓志松向21世纪经济报道记者分析，这显示出反垄断这一维护市场经济健康运行的重要工具引起了高层重视。
他进一步解释，过去12年，我国反垄断工作取得了一些成果，但不可否认地也在很多领域留下了空白，例如互联网平台经济就是其中一个代表。
如果说上个月征求意见的《关于平台经济领域的反垄断指南》表明了执法机构对互联网领域反垄断的重视，那么此次中央则放出了从顶层设计的角度，更高层次、更多领域地全面、深入展开反垄断的信号。
“这意味着，我国高层已经认识到，以金融为代表的一些领域的垄断现象已经对我国的整体经济运行产生了影响，亟需发挥《反垄断法》的作用予以纠正。”邓志松表示。
除此之外，10月29日，党的十九届五中全会审议通过的“十四五”规划《建议》中明确要求，打破行业垄断和地方保护，“推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革”以及“健全公平竞争审查机制”，说明国家将在打破自然垄断、打击行政垄断，以及强化公平竞争审查等方面全方位地开展反垄断工作。
互联网迎强监管
自2008年《反垄断法》生效以来，尚未有大型互联网企业因为垄断问题遭到监管部门的处罚。
“过去12年里，我国互联网行业涌现出大量应依据《反垄断法》事前申报，但未申报的并购案以及组建合营企业案。”清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭表示，这些经营者集中，事实上超脱了反垄断审查的约束。如此，让那些自身体量大的头部企业，获得了大量高科技初创企业的控制权或者共同控制权，并通过它们的上市获得巨额投资回报。
如果无序扩张，将带来什么影响？西南财经大学金融学院数字经济研究中心主任陈文向21世纪经济报道记者表示，互联网平台具有非常强的一个双边市场特征，容易形成较高的市场集中度，可以视为一定程度上的自然垄断。当前的互联网巨头，业务边界越来越广，蔓延到整个国民经济的各条线上，一定程度上对竞争有阻碍作用，同时在数据安全方面，也存在着很大隐患。
“在数字经济时代，数据已经成为互联网巨头的核心资产，具有强大的竞争力，这也对中小企业而言，形成了不对称的竞争。”陈文说。
互联网行业在不断蓬勃发展的同时，也在不断向传统行业渗透。由此，随着头部企业的用户数量越来越多，话语权加重，在资本市场的影响力也日益增强。
这也让外界日益担心，一些扩张步伐迈得太大的互联网平台企业会不会“大而不倒”以致难以监管。
“以往我们认为只有一家独大的情况才算垄断，但实际上如果一个市场有两家或三家寡占的话，也会形成寡头垄断。”刘旭认为，人们应当看到，互联网行业不仅是一个技术密集型，同时也是一个资本密集型的行业，表面上看似激烈竞争的企业背后会存在一系列的资本联系。
多位专家表示，近期的一系列政策出台与执法行动，意味着中国互联网反垄断强监管时代的到来。
今年11月6日，国家市场监督管理总局、中央网信办和国家税务总局三部门联合召开规范线上经济秩序行政指导会，包括百度、腾讯、阿里巴巴、京东、字节跳动、快手、滴滴、微博、拼多多、美团、饿了么等27 家主要互联网平台企业代表出席会议。
4天后，国家市场监督管理总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对不公平价格行为、限定交易、大数据杀熟、不合理搭售等情况进行了明确界定。
11月30日，在就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习上，做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作被提出。
邓志松认为，《征求意见稿》对于互联网领域，特别是互联网平台有关竞争与反垄断问题进行了较为全面的梳理和总结，体现了监管机构改变过往“包容审慎”的态度，在互联网领域开展“科学有效”反垄断监管并着力维护广大平台消费者利益的决心，大型互联网公司往后在实施上述情形所涉及的行为时，受到执法机关调查甚至处罚的风险将显著提高。
“加强反垄断执法，实际上也是为了能够让巨头们受到市场竞争的约束，避免市场的手继续失灵，迫使‘政府的手’不得不骤然收紧。”刘旭说。
巨头股价波动
强监管政策影响之下，资本市场也作出反应。
《征求意见稿》11月10日发布后，当日，阿里巴巴、京东、美团、腾讯、百度的股价均呈现下跌趋势。其中，美团股价的跌幅最大，达10.50%。
次日，阿里巴巴、美团、腾讯、三家企业股价继续下降，美团股价两日跌幅超过20%。百度股价波动相对较小，京东和拼多多的股价在11日呈现反弹趋势，其中，拼多多此后两日受第三季报提振，股价有大幅度上涨。
类似情况在上述11月30日提到反垄断的会议之后再次出现。
阿里巴巴、京东、美团、腾讯、百度的股价再次集体在当日呈现下跌趋势，美团股价跌幅仍为最大，达7.05%，阿里巴巴股价下跌3.04%，这两家企业的股价都在此后几日持续下跌。其它几家企业的股价则陆续有所回弹。
上述企业在各自的行业都占据着相当的市场份额，呈现出一定的领导地位。在这两个涉及反垄断政策的时点上，互联网巨头股价的普遍下跌，可以看出资本市场对此做出了反应。
12月11日，中共中央政治局会议再次强调2021年将强化反垄断工作。截至当日收盘，拼多多跌幅4.28%，收盘价147.74美元/股，上述其它企业尚未出现下跌。值得注意的是，阿里巴巴盘后股价一度跌超2.5个百分点，而后回弹。
中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林向21世纪经济报道记者分析，股价下降，有公众情绪反应的一面，也预示有野蛮生长红利将要结束的一面，如果不遵守规则，形成垄断，将导致整个社会的竞争效率下降，监管连日来的一系列举措将使享受了垄断红利这类企业受到一定的影响，但它们的调整也需要一定的过程。
互联网巨头受到影响的另一面，则是对中小企业未来的发展带来的利好作用。
邓志松表示，对于中小企业而言，这一系列政策规范了具有强大市场力量的平台的行为，增强了中小企业在大型平台面前的谈判力，保护中小企业免于大型平台反竞争行为的损害。同时，《征求意见稿》还引入了“必需设施”等理论，这可能会给中小企业带来更多进入细分市场，更有效地参与竞争的机遇，共享互联网经济发展成果。
与国际接轨
在我国近日加强反垄断的同时，反垄断风暴也正席卷全球。
今年10月20日，美国司法部对谷歌发起最大规模反垄断诉讼，这是2000年微软案以来全球最重大的反垄断案件。
11月5日，德国联邦卡特尔局宣布，将在2021年初对数字平台进行反垄断执法；11月10日，欧盟认定亚马逊违反反垄断法，滥用“大数据”为自营产品牟利；本周，Facebook被美国联邦贸易委员会和各州检察院提起反垄断诉讼，或将面临拆分。
事实上，全球的反垄断实践早已起步。最早从北美开始，再到欧洲、日本和其他国家。
以欧盟的反垄断执法机构为例，从2010年开始调查谷歌各类滥用市场支配地位行为，2017年才开出第一张罚单，随后在2018年、2019年又接连对其他违法行为作出处罚。连续三年对谷歌进行反垄断处罚，累计金额超过600亿元。
从9年的执法跨度来看，刘旭认为，这也意味着，对于互联网行业的反垄断执法需要一个摸索并逐渐加深认知的过程，例如如何开展定性分析、如何举证、如何设计整改方案等。
“应当说，随着互联网平台发展壮大，影响力逐渐及于人们衣食住行的方方面面，新型垄断行为不断出现，打击互联网巨头垄断已经是各司法辖区执法者共有的‘默契’。”邓志松说。
在全球化竞争中，盘和林看到，加强反垄断，不仅是我国建立开放经济体的需要，同样也是与国际接轨的需要，让企业在国际化过程中更加合规，竞争力更强。
“政府接连释放反垄断的信号，实际上也是吹响了鼓励中国企业到海外投资创业的号角，激励它们更多去海外市场拓展。”刘旭说，加强反垄断执法，是希望让所有中国企业都意识到，靠各类限制竞争行为“躺赢”的日子一去不复返了，必须勇于走出国门锐意进取，扭转国内过密竞争趋势。
反垄断任重道远
针对近几年互联网行业频发的各种乱象，部分行业监管层面已采取一定措施。
例如，对企业进行事后约谈，针对相关法律风险提出告诫，要求企业在食品药品安全、交通安全、未成年人保护、用户信息安全、防范系统性金融风险上加强合规管理。
“但这些主管部门的监管存在滞后性，而且囿于执法资源瓶颈、处罚力度有限，只能规范部分个案行为。”刘旭认为，这难以让大型互联网平台企业重新受到市场竞争的有效约束。
正如《征求意见稿》所言，反垄断执法应当转变过去在一些领域相对宽松的态度，与其他行业一视同仁地开展公平竞争监管。
对于强化反垄断的建议，邓志松表示，我国应当加速《反垄断法》的修订进程，从法律层面对实践中的热点问题进行回应，改进此前反垄断法在威慑力等方面的缺憾。主管部门、执法机构以及司法机关也应进一步完善反垄断配套规范体系，明确执法方向，强化执法力度。进一步加强对政府行为的公平竞争审查，规制滥用行政权力排除、限制市场竞争的行为。
“提高执法透明度，是互联网行业反垄断执法的前提。”刘旭认为，大量的互联网行业是上市公司，需要反垄断执法机构能及时披露相关信息。
例如，根据举报摸排、核实案源线索、正式立案调查、现场突击检查、召开听证会、就整改措施征求意见等，都应及时披露。如此，便于被调查企业及时向资本市场说明反垄断风险和个案进度，从而借助资本市场的压力促使相关企业配合调查、依法申辩。
同时，应当扩大当前的反垄断执法队伍，提高效能，并且动员县市层级的市场监督管理局能积极排查本地传统行业和互联网行业反垄断案件的案源线索，协助上级进行调查，避免因互联网行业强化反垄断执法，弱化了传统行业的反垄断执法。
对于经营者来说，刘旭分析，当从事违反《反垄断法》的行为变得危险性很高，违法成本也很高时，必然会调整增长模式：应摒弃先盲目烧钱获取用户再合并的想法，接受监管部门的监管，重视反垄断法合规，提高经营行为法律后果的可预见性，在资金链健康的路径上开展创新。
具体而言，应通过技术创新、管理创新提升自身产品质量与服务，赢得更好的声誉和用户，也可以积极投资国家大力引导和鼓励的产业，例如新基建、“银发经济”等。
结合此次中央政治局放出的信号，在不久的未来，或许更多的领域都将开展强有力的反垄断工作，有更大范围的行业受到影响。当然，对企业而言，这是挑战，更是机遇。
23省份反垄断工作座谈会召开，研究部署“十四五”反垄断工作
据国家市场监督管理总局消息，12月10日，部分省份反垄断工作座谈会在浙江省杭州市召开。北京、上海、浙江、山东等23个省（区、市）市场监管部门负责同志参加会议并进行了交流发言。此次会议总结了反垄断工作取得的成绩，并研究部署“十四五”时期的反垄断工作。
会议提到，“十四五”是我国在全面建成小康社会基础上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。要全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以新发展格局为立足点，以新发展理念为引领，以推动高质量发展为主题，奋力开创反垄断工作新局面。
如何开创反垄断工作新局面？会议强调：
一是要在执法办案上下功夫，着力推动高质量发展。
二是要在法治建设上下功夫，着力促进高标准市场体系建设。
三是要在改革创新上下功夫，着力强化竞争政策实施。
四是要在协同高效上下功夫，着力提升反垄断工作效能。
公平竞争制度是否完善、反垄断工作是否执行到位，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要议题。中共中央11月3日发布的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》（下称“十四五”规划《建议》）中提到，全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，要“健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力”；“十四五”时期经济社会发展要努力实现的主要目标包括“公平竞争制度更加健全”。
银河证券在对“十四五”规划《建议》精神的分析中提到，国内的反垄断动作或许才刚刚开始；规划新增畅通国内大循环，打破行业垄断和地方保护，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低全社会交易成本等内容。
北京大成律师事务所高级合伙人、对外经济贸易大学竞争法中心竞争法课题研究研究员邓志松在接受21世纪经济报道记者采访时分析称，相比于2015年“十三五”规划倡导的“坚持统筹国内国际两个大局”，此次发布的“十四五”规划《建议》更加强调“国内市场”的重要性，即“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。“而为了畅通国内大循环，“十四五”规划《建议》明确要求，要打破行业垄断和地方保护，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍。”
那么哪些行业垄断需要打破呢？“十四五”规划《建议》中提到，“为了激发各类市场主体活力，要推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革”。邓志松向记者表示：“这些需要打破垄断的行业通常是关乎民生的自然垄断行业。在过去，这些行业通常只能由国企经营，而此次从中央层面宣布改革，则释放出了国家鼓励能源、铁路等行业市场的主体多元化和适度竞争的信号，目的便在于提高资源的利用效率和供给侧的服务质量。”
对于破除妨碍竞争的体制机制障碍，“十四五”规划《建议》提出，将“健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法”。
本期编辑 陈思
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