深度解读丨金融监管体制大变革
作 者丨杨志锦
编 辑丨林虹
图 源丨图虫
据新华社，3月7日下午，十四届全国人大一次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长肖捷关于国务院机构改革方案的说明。
根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，在银保监会的基础上组建金融监督管理总局作为国务院直属机构，证监会也调整为国务院直属机构。此外，统筹推进央行分支机构改革，不再保留央行县（市）支行；国家发改委的企业债券发行审核功能划入证监会；深化地方金融监管体制改革；金融监管部门工作人员纳入国家公务员统一规范管理。
总体看，金融监督管理总局的设立可以更好地协调混业经营与分业监管的关系，协调处理好行为监管、主体监管、功能监管和审慎监管。证监会的保留、优化，体现对“健全资本市场功能，提高直接融资比重”的重视。此番调整后，中国金融监管部门将形成“一行一总局一会一局”（人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的架构。
上海金融与发展实验室主任曾刚接受21世纪经济报道记者采访表示，这次金融监管体制改革的总体方向是金融监管权力的集中、统一，实现金融监管的全覆盖、一致性，提升了监管效率，“内双峰监管”的模式基本形成，也就是金融监督管理总局统一行使审慎监管和行为监管的职能。
“双峰监管”起源于英国，即金融监管的目标应当是“双峰”的：第一，以防范风险、维护金融稳定为目标，实施审慎监管；第二，以促进市场行为规范、防止投机行为、保护消费者权益为目标，实施行为监管。
金融监管体制大改革
党的二十大提出，深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。健全资本市场功能，提高直接融资比重。
国务院机构改革方案显示，组建国家金融监督管理总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。国家金融监督管理总局在银保监会基础上组建。此外，证监会也调整为国务院直属机构。
根据中国政府网，银保监会和证监会均为国务院直属事业单位。改革后，证监会和在银保监会基础上组建的国家金融监督管理总局均属于国务院直属机构。其主要区别在于，国务院直属事业单位不是国家行政机关，但国务院授权可行使一定的行政职能，而国务院直属机构有独立的行政主体资格。显然，改革为国务院直属机构有助于强化金融监管职能。
央行方面，撤销央行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。央行北京分行保留央行营业管理部牌子，央行上海分行与央行上海总部合署办公。
央行大区分行的设立早在20年前。1998年，为了增强执行货币政策的权威性和金融监管的独立性，央行设立了九家一级分行（即大区行，下辖中心支行），逐渐形成总行—大区分行—中心支行—县支行的架构。
大区行改革参考了美国地方联储的经验，但大区行不具备联储较强的研究能力和政策制订、执行能力，近年来“推进央行分省体制改革”的建议时有出现。
此外，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。《中国人民银行年报2020》显示，截至2020年末，央行系统在册工作人员总数12.7万人，其中县市支行4.36万人，占比达到三分之一。业内人士预计，央行县（市）支行不再保留后，相关人员可能分流至中央金融管理部门地方派出机构或地方金融监管部门，充实监管力量。
在相关调整后，方案表示，把人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员统一规范管理，使用行政编制，执行国家公务员工资待遇标准。
职能调整
此次国务院机构改革将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。也即一行两会的消费者权益保护职责都由金融监督管理总局负责。
“金融交易中存在着严重的信息不对称，普通居民很难拥有丰富的金融知识，而且金融机构工作人员往往也不完全了解金融产品所包含的风险。这就导致金融消费相较于其他方面的消费，当事人常常会遭受更大的利益损失。”现任银保监会主席郭树清在去年底发表的《加强和完善现代金融监管》一文中表示，“2008年全球金融危机之后，金融消费者保护受到空前重视。世界银行推出39条良好实践标准，部分国家对金融监管框架进行重大调整。”
曾刚表示，这次金融监管改革实现了两个重大变化。
第一，金融控股公司的监管权移交到金融监督管理总局。不论是金融企业发起的金控还是非金融企业发起的金控，都纳入同一个监管部门监管，有助于监管的一致性，避免监管套利。
第二，行为监管的权责合一。以前各个部门都有消保部门，现在统一到金融监督管理总局后，有助于行为监管的强化统一。此外，金融监督管理总局也实现了审慎监管的统一。
方案还表示，理顺债券管理体制，将国家发改委的企业债券发行审核功能划入证监会，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。该举措主要是统一公司信用债监管。
由于历史发展原因，中国债市存在市场分割的局面，不同的债券品种由不同的部门监管。具体而言人民银行（交易商协会）、国家发改委、证监会分别负责非金融企业债务融资工具（短期融资券、中票、PPN）、企业债、公司债的监管。在金融委的统一领导下，三类信用债各方面的标准在2018年后逐步趋于统一，此次职能划转后债市统一再进一步。不过，具有信用债性质的非金融企业债务融资工具仍由交易商协会进行监管。
深化地方金融监管体制改革
2018年机构改革后，地方金融监督管理局陆续挂牌成立，同时加挂金融工作办公室、金融工作局等牌子。地方金融监督管理局主要监管“7+4”类机构，具体来说，包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司7类金融机构，以及辖区内的投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。
此次方案表示，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。调整后，地方金融监督管理局辅导企业上市、加强融资的金融服务职能不再，对类金融机构的监管职能将会强化。
此次方案还提出，完善国有金融资本管理体制。按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。
根据现行相关规定，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责。财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，受财政部门委托管理国有金融资本的其他部门、机构统称受托人。
比如中央汇金就是国有金融资本受托管理机构。中央汇金母公司中投公司去年11月发布的年报显示，截至2021年底，中央汇金受托管理的国有金融资本为5.58万亿元人民币，较年初增长7%。目前中央汇金公司控股参股机构包括工行、中国再保等大中型银行、保险、证券机构。
前述举措有助于厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的权责关系，推进管办分离、政企分开。
SFC
本期编辑 刘雪莹
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