18省份步入中度老龄化

作 者丨尤方明

编 辑丨陈洁

图 源丨图虫

随着各省份2022年国民经济和社会发展统计公报相继发布，各地人口数据得以洞悉。在公开人口老龄化情况的25个省区市中，有13个省份60岁及以上人口占比超过19.8%的全国平均水平，辽宁、吉林、上海、江苏、重庆分列前五。

山东、四川、天津、湖北未公布60岁及以上人口数据，但就2021年数据来看，该4省份人口老龄化程度已超过20%，山东更是唯一一个老龄人口超过2000万的省份。

二十届中央财经委员会第一次会议强调，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，以人口高质量发展支撑中国式现代化。会议同时指出，努力实现老有所养、老有所为、老有所乐。从受访人士的观点来看，要构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。另外，解决当前超龄劳动者工伤保险保障缺失的问题亦是关键。

图 / 21世纪经济报道整理

城乡与区域不平衡

依照国际通行标准，若地区60岁及以上人口比重超过20%，或65岁以上人口比重超过14%，则进入中度老龄化阶段。

21世纪经济报道记者统计后发现，在2022年，浙江、山西、陕西、湖南、河北、北京、内蒙古、重庆、江苏、上海、吉林、辽宁等12个省份60岁及以上人口占总人口的比重超过20%；安徽、山东、黑龙江等3省65岁以上人口占比超过14%。加上尚未公布2022年数据，但2021年已经“过线”的湖北、天津、四川，目前我国步入中度老龄化的省份达到18个。

从数量来看，至少有11省份60岁及以上人口超过千万。哪怕是年龄结构相对“年轻”的广东，基于其常住人口过亿的庞大体量，老龄人口也逐渐逼近2000万。

2022年8月30日，全国人大常委会专题调研组发布的报告指出，我国人口老龄化具有规模大、发展快、不平衡等鲜明特征，其中不平衡主要体现在城乡与区域差异大。

有人口学者告诉21世纪经济报道，人口老龄化是经济社会发展的普遍规律。一般而言，经济越发达地区，其老龄化程度也就越高。但我国同时也出现由于人口流动助推的老龄化现象，主要体现在经济欠发达地区。对冲老龄化的路径主要包括人口流入与人口出生，而在经济欠发达地区，大量以就业为导向的生育年龄人口流出，更进一步加剧了常住人口老龄化进程。

而在2022年，受新冠疫情等超预期因素影响，人口流入经济发达地区的进程趋缓。以上海为例，当年年末，上海外省市户籍常住人口1006.26万人，同比减少了25.73万人，加之人口出生率同比减少0.3个千分点，致使60岁及以上老年人比重同比增加1个百分点。

当前，积极生育支持政策体系仍在起步阶段，政策效果仍待时间验证。短期内，不少地区更期待以人口流入缓解老龄化进程。但在中国人民大学人口学系主任杨凡看来，要实现人口长期均衡发展，单纯依靠地区外年轻劳动力的补充是不可持续的。一方面要积极开发人力资源，促进劳动力素质与劳动生产率的提高，另一方面则要为老龄化社会的各项保障做好准备。

城乡之间的养老鸿沟也亟待消弭。农村老龄化程度普遍高于城市，但老龄工作开展相对落后。2022年11月，在中国社会保障学会举办的“共同富裕大家谈”论坛上，第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文认为，应当合理提高农村基本养老保险中财政对基础养老金补贴水平，同时抓紧研究并建立起以农村集体经济组织和村民自治组织为主要依托的多元化、多样化的农村养老服务，积极应对农村老龄化问题。

家庭养老仍然是最重要的养老模式

面对加速发展的老龄化进程，公共服务供给方面的应对任务艰巨。二十届中央财经委员会第一次会议提出老有所养、老有所为、老有所乐三大目标。而老有所养指的是要构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

养老金融50人论坛秘书长董克用教授向21世纪经济报道表示，不离开原有住所，在社区的帮助下，在附近医疗机构的支持下度过健康期和康复期，这应当成为绝大多数中低收入退休老人的选择。

2023年5月13日，在中国人民大学首都发展与战略研究院主办的研讨会上，复旦大学老龄研究院副院长、原全国老龄办副主任吴玉韶分享了三个关键数据。99%的老年人选择居家养老；95%失能失智老年人仍然在家庭养老，极少入住机构；95.6%老年人的主要照料者为其家属。

吴玉韶据此认为，家庭养老仍然是最重要的养老模式。实施就近或共同居住的住房政策、实施子女照料假、实行喘息制度、推行免费家庭护理技能培训、推行家庭养老床位等措施，是最积极、最经济的居家养老政策。

吴玉韶同时坦言，随着家庭小型化功能弱化，家庭养老面临着严峻的挑战，家属照料老人比例将下降，失能老年人入住机构比例将提升，一升一降将是大势所趋。

针对失能失智老年人护理，连接居家社区机构三者的关键政策是长期护理保险制度。自2016年起，国家启动长护险试点，至今已覆盖全国49个城市。2023年4月28日，全国政协党组成员、副主席，中央改革办分管日常工作的副主任穆虹带队调研时指出，国家医保局前期做了大量探索，初步形成了推进制度建立的成果。

21世纪经济报道记者在考察江苏南通市等试点城市经验时发现，长护险制度发挥了“四两拨千斤”的作用，通过将基金投向服务供给方，有效培育了护理服务力量，进而拉动院后居家康护服务、商业健康保险等一系列市场繁荣，让失能失智人员有尊严地度过余生。

老龄化程度较重的吉林是国家长护险试点重点联系省份。长春市某长护险定点机构负责人崔女士告诉记者，目前其所在机构共收住230余位老年人，其中失能老年人占比达60%以上。长护险在减轻低收入老年人入住负担，扶持养老机构发展等方面起到了积极作用。她期待今后政府部门能不断完善长护险的经办和监管流程，家属与社会应给予养老行业从业者充分的理解与尊重。

不止于长期照护，老年人对于医疗服务的需求也较其他群体更为迫切。基于前述养老格局，要让医养结合服务向社区和家庭延伸。清华大学公共管理学院教授杨燕绥接受21世纪经济报道记者采访时表示，需要加强医共体建设，使优质医疗资源下沉，形成囊括基层公共卫生服务机构、地方龙头医院、跨区域医疗中心的正三角形卫生医护体系，使80%的基本医护需求在基层得以解决。为此，需要在社区内布局全专融合的一级、二级医院，解决老年科的首诊、急诊、慢病管理等问题；同时鼓励社区医院托管养老机构的医疗康复工作，加强对于老年人带药生活的帮助指导。

解决超龄劳动者工伤保险缺失问题

如何实现老有所为？《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出应加强老年人就业服务。鼓励各地建立老年人才信息库，为有劳动意愿的老年人提供职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务。健全相关法律法规和政策，保障老年人劳动就业权益和创业权益。支持老年人依法依规从事经营和生产活动，兴办社会公益事业。按照单位按需聘请、个人自愿劳动原则，鼓励专业技术人才合理延长工作年限。

尽管延迟退休政策尚未明朗，但在到达法定退休年龄后重返职场的老年人已不在少数。中国社科院法学研究所社会法室副主任王天玉告诉21世纪经济报道，目前的当务之急是解决当前超龄劳动者工伤保险缺失的问题。

据王天玉介绍，我国劳动合同法规定，劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，劳动合同终止。劳动合同法实施条例亦规定，劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。这就意味着退休老年人就业不再是劳动关系下的“劳动者”，也就不能享受包括工伤保险在内的针对劳动关系规定的各项权益。

王天玉表示，只要劳动者与用人单位能够达成用工合意，按照劳动合同履行，就应当认定为劳动关系，而不受年龄限制。同时，应不再使职工基本养老保险与工伤保险相挂钩，劳动者达到退休年龄后，用人单位不再为其缴纳基本养老保险费，但应当继续缴纳工伤保险费，使工伤保险的保障范围真正覆盖到该单位工作场所全部职工。

他认为，劳动及社保制度的系统性改革是一个渐进式的过程，在制度未充分完善前可以考虑允许超龄劳动者单独办理工伤保险，以此适度扩大工伤保险的保障范围，为老年人就业提供底线保障。

在这方面，广东已率先开展探索。2021年4月1日起，广东将超过法定退休年龄劳动者等未建立劳动关系特定人员纳入工伤保险参保范围，明确可由所在从业单位（组织）自愿选择为其单项参加工伤保险、缴纳工伤保险费，参保人员可按规定享受工伤保险基金支付的各项工伤保险待遇，从而有效解决特定人员工伤保障问题。

最后落脚于老有所乐，新时代老年人的需求不再局限于衣食住行。董克用认为，随着广大60后加入退休人群，老年人的康养需求、支付意愿以及支付能力将大幅提高，传统养老模式将得到改变。在坐拥绿水青山的地区，“旅居康养”将成为康养产业发展的重要抓手。为此需要制定出台地方康养产业政策下的金融支持措施，包括积极引进国家项目落地、建立地区性康养产业开发基金、支持康养产业并购重组，打造龙头企业、支持区域康养基地建设和服务人才培养等。

“要实现‘旅’的特色化和‘居’的标准化，使得老年人宾至如归，并要以区域为中心配置医疗资源，防止老人意外。”董克用说。

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本期编辑 刘雪莹 实习生 向添雨 

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