新一轮财税体制改革前瞻
作 者丨周潇枭 赖运阳
编 辑丨周上祺
图 源丨图虫
7月15日至18日，二十届三中全会在北京召开，将研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。
每届三中全会的主题都是关于改革，二十届三中全会的改革议题旨在推进中国式现代化。党的二十大明确了中国式现代化“两步走”的战略，到2035年我国要达到中等发达国家水平，到本世纪中叶建成综合国力和国际影响力领先的社会主义现代化强国。
当前我国经济仍在恢复进程中，仍然存在需求不足、预期偏弱等问题。这次着眼于中长期的改革会议，外界普遍期待其能推动生产力的进一步解放、社会活力的进一步释放。
在诸多改革事项中，财税体制改革无疑是一项重要议题。财政是国家治理的基础和重要支柱。财税制度安排涉及政府与市场，中央与地方，政府、企业与个人等重大关系。从中长期来看，考虑到全球新一轮科技革命和产业革命、老龄化加深、提升公众民生福祉等，需要有效率、可持续、公平普惠的财税体制加以支撑。
2024年6月25日，财政部部长蓝佛安在全国人大常委会上报告表示，推进新一轮财税体制改革，应突出问题导向，健全现代预算制度，优化税制结构，完善地方税体系，强化转移支付激励约束，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。
财政部部长的发言，大致勾勒出财税体制改革需要完善的重点领域，包括预算制度、税收制度、转移支付等。近期，外界关于财税体制改革的讨论不少，围绕增加地方财力、构建地方税体系、优化央地财政关系等有不少建议，但讨论也暴露出不少分歧和难点。
重点要解决什么问题
1994年推行分税制改革，是建设社会主义市场经济体制的一项基础性改革，奠定了我国目前财税体制的基本框架。当年分税制改革，统一规范了相关税制，并在中央和地方实行分税，调动了各方积极性，提升了筹集财政收入的能力。
2013年十八届三中全会通过了全面深化改革的决定，财税体制改革是其中的一项重要改革。之后完成了预算法的修订、推进营业税改增值税、赋予地方政府举债权、规范地方债管理等——围绕改进预算管理制度、完善税收制度等方面推出了一系列重要改革举措。
当前，部分地方财政收支平衡难度加大。这背后的原因较为复杂，跟财政收入增速下降、卖地收入缩水、政府支出责任扩大等相关。
2023年，我国一般公共预算收入约为21.68万亿元，其中税收收入为18.11万亿元。2023年我国GDP规模为126万亿元，一般公共预算收入占GDP比重为17.2%，税收收入占GDP比重为14.4%。可以发现，一般公共预算收入占GDP比重和税收占GDP比重均呈现“先升后降”的走势。以税收占GDP比重为例，该比重从1994年的10.5%，大致持续上升至2012年的18.7%，随后大致持续下行至2023年的14.4%。
近日，财政部原部长楼继伟在“第九届国际保险节暨IMA保险名家2024年年度大会”上分享了其对新一轮财税体制改革的考虑：当前有必要提高财政收入占GDP的比重。我国的预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算组成，刨除掉其中的交叉重复项、减去土地出让收入的支出成本，以此来计算我国宏观税负，会发现2018年这一比重为28%~29%，从2019年开始推行大规模减税降费政策，2023年该比重降至26%——低于同等收入国家（30%），更低于发达国家（35%以上）。2035年我国要进入中等发达国家，还要应对老龄化趋势，应当提高国家财政收入的比重。
中国社会科学院学部委员高培勇撰文表示，当务之急是要推动经济加快恢复向好，新一轮财税体制改革应该盯住相关行为主体关切，侧重在稳预期、激发市场主体活力上。比如，对于地方政府，应充分调动和发挥地方积极性，要稳定中央和地方财政关系格局、全面落实分税制、让地方政府形成关于经济发展和自身财政收支的确定性预期；对于企业，应激发企业活力，要规范政府和企业之间的财税分配关系、有效降低企业税负水平、从基本由企业“独挑”税负向企业和个人“分担”税负转变；对于居民个人，应推动消费的持续扩大，要以“两个规范”（规范收入分配秩序、规范财富积累机制）为定位，对税收、社保和转移支付等分配制度进行完善，对收入流量和财富存量进行调节。
中央财经大学校长马海涛表示，目前我国人口规模巨大、老龄化程度严重、国际形势错综复杂、财政状况严峻和社会主要矛盾的变化，这些都是和财税体制有关的结构性问题。新一轮财税体制改革要合理把握政府与市场的边界及其调整力度，要合理界定政府规模，避免政府支出责任的不合理扩张，明晰政府支出领域与方向。要考虑整个财政资源的统筹问题，全盘协调新使命、新要求和改革措施的系统性。要将国家重大战略和重点任务作为财政支出的重点领域，在助力科技自立自强、加快发展现代化产业体系、打造数字经济发展新优势、推动农业农村现代化、推动经济社会绿色低碳转型五大领域谋篇布局。
优化税制结构：从财产税到消费税
新一轮财税体制改革，无论是厘清政府和市场的边界，还是调动地方政府积极性、解决地方财政困难，抑或是应对老龄化，都离不开“钱从哪里来”的问题，即优化税制结构是重要议题。业界对于优化税制的方向，多指向“健全地方税、直接税体系”。
所谓直接税，包括企业所得税、个人所得税、财产税（包括房地产税、遗产和赠与税）等，这类税收直接向个人或企业开征，纳税义务人就是税收实际负担人。健全直接税，能提高税收的收入和财富调节能力。所谓间接税，包括增值税、消费税、关税等，这类税种往往包含在价格中，税负容易转嫁。在我国间接税表现为由企业缴纳、实际由消费者承担，存在一定程度上的“累退性”，即收入越高承担的税负越轻。
国务院原副秘书长、中国社会科学院大学教授江小涓表示，应按照共同富裕的要求推进税制改革。改革重点是从流转税为主导逐步转向直接税和间接税的混合型框架，从单一针对企业法人征税转向对自然人和法人共同征税，逐步形成纳税与享受公共福利相匹配的格局。流转税征收环节上，也要由仅从生产环节征收转向从生产环节与消费环节共同征收，征收价外型消费税，减轻地方对土地财政的过度依赖，形成兼顾发展与公平的可持续地方财力保障。
中国人民大学财政金融学院副院长马光荣对21世纪经济报道记者表示，税制改革应该提高直接税比重，以增强税收的公平性。我国企业所得税税率为25%，美国企业所得税降至21%，出于全球资本竞争的考虑，企业所得税税率没有提升空间。我国个税收入在税收中占比7%，占GDP的比重也较低，建议平衡好劳动所得和资本所得的税率差异、补强个税征管的薄弱环节等，以提高个税筹集收入的能力。财产税核心就是房地产税，随着我国城镇化进入饱和阶段，土地出让收入会大幅减少，建议逐步稳妥推进房地产税改革。
马光荣也指出，个税改革涉及利益调整较多，不能追求收入立马有飞跃式提升，改革应该是渐进的。按照目前房地产市场的形势，预计近几年都不会贸然推动房地产税改革。个税和财产税的改革需要时间，是循序渐进的过程。如果个税和财产税贡献的收入增量有限，可以考虑改造消费税，将其变成地方税。通过扩大消费税的征税范围，将消费税的征管环节后移至零售环节，进而转变成地方税，给地方一个稳定的税收来源。
近日，有关消费税的讨论渐多，不少均是出于构建地方税体系、充实地方财力的考虑。另外，此前为了充实地方财政收入，曾将部分消费税划给地方。
我国消费税是针对高档、资源型、特定消费品开展的一种调节税，征税税目包括游艇、贵重首饰珠宝、成品油、烟、酒等。2023年我国国内消费税收入为1.61万亿元（不包括进口货物消费税），占全部税收比重为8.9%，筹集收入能力优于个人所得税。2019年国务院推出《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，其中一项主要改革措施，就是后移消费税征收环节并稳步下划地方。目前，已对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施了改革。
但是，将消费税划转为地方税，市场上也不乏反对声音。2019年将高档手表、贵重首饰等部分消费税划转地方后，后续并没有其他划转举措，也是因为遇到了现实困难。将消费税从生产和进口环节征收后移到批发零售环节，大大增加了征税的复杂性。另外，消费税主要来自于烟、酒、车辆、燃油，对车辆、燃油征收消费税则专项用于公路建设和养护，对烟、酒征收消费税旨在抑制相关消费，若划给地方面临公平性和逆向激励效应等问题。
中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣对21世纪经济报道记者表示，地方税体系建设是过去数年学界和实务部门关注较多的话题，地方税体系建设重点从财产税转移到了消费税。从目前运行状况及收入规模来看，消费税有成为地方税的潜力。但是，从哪个角度和从什么环节将其纳入地方税体系，仍有细致探讨和有效探索的必要。
中央财经大学财政税务学院教授白彦锋表示，当前第三产业已经成为我国主导产业，且二三产业在加速融合，建议消费税从现在的“货物税”向“货物服务税”转变。比如，我国消费税只在单环节征税，现实中有些小汽车在销售环节“亏损卖车”，使得税基大量向后续保养环节转移。类似的，消费税目前征税的游艇，以及未来可能征税的私人飞机等高档消费品，若这些领域的供应商选择成立俱乐部、甚至在国外注册，仅仅瞄准“商品”课税是不够的。
如何调整央地财政关系
地方财政困难加大，部分原因在于当前事权和支出责任更多由地方承担。如何优化央地财政关系，也是外界关注的焦点。
2023年我国一般公共预算收入21.7万亿元，其中中央收入占比46%，地方本级收入占比54%2023年我国一般公共预算支出27.46万亿元，其中中央支出占比约14%，地方支出占比86%。2023年中央对地方转移支付规模10.3万亿元，该额度高于中央本级收入，意味着当年中央本级支出依赖于赤字融资。
需要指出的是，近年来为了帮助地方财政收支平衡，中央加大了对地方的转移支付规模，同时更多由中央政府加杠杆。比如2023年增发万亿国债，2024年及未来几年发行的超长期特别国债，均由中央加杠杆。
江小涓表示，下一轮深化改革，两条主线既要坚持又要创新：一是坚持解放和发展生产力这条主线，关键是创新各类资源配置效率，提高全要素生产率；二是坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是处理好各方面权责益关系，提高多元复杂诉求下协同治理能力。其中，治理型改革，应科学合理界定中央和地方政府的事权和支出责任。央地财税关系是央地关系的基础，维护中央对重大全局问题的决策权和调动地方积极性主动性是处理好这个关系的要害。中央政府要加强宏观事务管理，建设全局性重大社会基础设施，并拥有重大问题做出决策和推动实施的财政能力。要以增强发展动能和公共服务能力为导向，明确地方各级政府的事权和支出责任，增强地方自主权，充分调动地方的积极性能动性。
楼继伟表示，成熟市场经济国家，中央财政收入一般占比在60%以上，中央支出占比普遍在50%以上；相较之下，我国中央财政收入和支出占比都偏低。下一步改革的方向，应该是提高中央支出占比，将部分事权上收中央。像涉及全国统一大市场的事权，比如社会养老保险（事关全国统一劳动力市场）等应由中央直接管理。
央地财政关系调整背后，不仅仅是事权和财力分配的问题，往往还涉及机构和人事等调整，并非易事。有专家指出，中国是一个面积和人口双重层面的大国，市县层面有诸多繁杂的管理事务，真正适合上移到中央的事权不是那么多，建议提高地方财力保障水平。
何代欣表示，当前帮助地方政府实现收支平衡，要注意三方面的问题。
第一，要客观认识地方财政平衡受到多重冲击影响，比如土地收入缩水跟房地产周期和经济周期相关，偿债压力加大跟过往政府负债体制有关。
第二，要科学准确预判地方财政平衡的趋势，这对制定什么政策、推进什么改革，来维持短中长期财政平衡至关重要，可以借鉴1994年分税制改革经验。
第三，需要把具体情况和发展方向结合起来，近年来我国在地方财政保运转、稳支出方面做了大量工作。
“将来及今后一段时间，央地财政关系调整可能要面对更多重要领域。在全面深化改革的大背景下，在推进国家治理体系现代化的进程中，央地财政关系会有更多更好的条件去推进解决一些比较棘手的问题”，何代欣指出。
SFC
本期编辑 金珊 实习生 陈其琪
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