两会聚焦| 地方官员如何管好“钱袋子”？
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《中国经济周刊》 记者 谢玮︱全国两会现场报道
责编：陈惟杉
（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第10期）
视觉中国
针对地方债问题，今年政府工作报告中提出，防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为。省级政府对本辖区债务负总责，省级以下地方政府各负其责，积极稳妥处置存量债务。健全规范的地方政府举债融资机制。
政府工作报告提出，今年安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元，优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围。
2018年如何加强地方政府债务管理、化解债务风险，成为代表委员们热议的焦点之一。
>> 财长回应地方债务风险
针对备受关注的我国政府债务水平，3月7日，财政部部长肖捷披露了一组数据：截至2017年末，我国政府债务余额29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元。我国政府负债率是36.2%，比2016年的36.7%有所下降，低于国际社会通用的所谓60%的警戒线，也低于其他主要经济体和一些新兴市场国家的负债水平。
“我们预计，未来几年我国政府的债务风险指标水平与2017年相比不会发生明显的变化。”肖捷表示。
肖捷介绍，中国政府高度重视政府债务管理工作，特别是在新的预算法实施后，连续出台了一系列政策措施，覆盖了限额管理、预算管理、风险预警、应急处置以及日常监督等各个环节，可以说已经初步形成了地方政府债务的闭环管理体系。
“按照新预算法的规定，发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式。大家请注意，是唯一合法形式。”肖捷部长特意强调，对于各类违法违规举债问题，我们的态度是坚决的、明确的，也就是发现一起，要查处一起、问责一起。
确实如此，“严”字当头加码管控地方债已在路上。2017年12月22日，财政部对外通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对20个市县的72名相关责任人启动问责程序，给予行政开除、行政撤职、降级等不同程度处分。
“去年已经查处并且公开通报了10批违法违规举债的案例，处理了近百名相关责任人。” 肖捷表示，“坚持谁举债、谁负责，用通俗的话讲就是‘谁家的孩子谁抱’，严格落实地方政府的属地管理责任，债务人和债权人依法合理分担风险。同时，将加大督查问责的力度，做到终身问责、倒查责任。相信通过这些措施，在各方面的共同努力下，完全能够确保不发生系统性风险。”
>> 地方官员直面债务风险，如何管好“钱袋子”？
中央政府对地方债务实施更加严格的管理，明确各地方政府各负其责，且加大了对于违法违规举债责任人的追责力度。在此背景下，如何防范化解金融风险、应对地方政府债务问题也成为地方主政官员的职责所在和必须直面的问题。
3月5日，全国人大代表、辽宁省省长唐一军介绍了2018年的10项工作重点，狠抓三大攻坚战，有效防控地方政府债务风险在列。
而在山东代表团开放日当天，全国人大代表、山东省委书记刘家义回应了媒体对于山东地方政府债务问题的提问。
刘家义说，政府的债务水平不能单看总量，还要与财政收支情况进行对比，山东省的政府债务总量不小，但比例并不高，负债率比国际警戒线低很多。即便如此，山东省政府对于金融风险隐患的防控措施非常严厉。“我们仍要严防死守，绝不能掉以轻心。”
“并不是说没有资产负债率的企业就是好企业，政府也一样。不过，我们也会把债务始终控制在合理区间，使它的风险不会放大，山东不会形成系统性风险，我对此有底气。”刘家义说。
在科学的管理体系下，不少地方主政官员处理债务问题都有了“底气”，更有了“工具箱”。
全国人大代表、江西省抚州市市长张鸿星对《中国经济周刊》记者直言，通过地方债务置换，消化了一些好的债务。为保障项目平稳建设，当地也发行了一些企业债，其规模均在可控范围内。
全国人大代表、南昌市市长郭安亦向《中国经济周刊》记者表示，“南昌市的地方债务是非常安全的，政府平台负债率很低。”
一个值得注意的细节是，《中国经济周刊》记者梳理发现，十三届全国人大的2980名代表中，共有来自浙江、山东、贵州、甘肃等18个省份的财政厅（局 50 32482 50 16477 0 0 1308 0 0:00:24 0:00:12 0:00:12 3762）长当选全国人大代表，有媒体统计这一数字比上届增加了3名，也是近年来财政厅（局）长当选为全国人大代表最多的一届。
“讲求绩效是公共财政的基本要求。” 全国人大代表、吉林省财政厅厅长谢忠岩说，在财政收支矛盾十分尖锐的情况下，更要突出资金使用绩效，注重花钱买机制，逐步建立“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制，逐步扭转粗放式的管理模式，提升政府行政效率。
政府工作报告指出，当前财政状况出现好转，各级政府仍要坚持过紧日子，执守简朴、力戒浮华，严控一般性支出，把宝贵的资金更多用于为发展增添后劲、为民生雪中送炭。
“经济发展新常态下，尤其要管好‘钱袋子’，多谋民生之利，要把钱花好、花在实处，让每项民生工程、公共服务真正发挥作用，以解民生之忧。” 全国人大代表、安徽省财政厅厅长罗建国表示。
全国人大代表、宁夏回族自治区财政厅厅长陈春平亦表示，要狠抓财政收支质量提升，支持打好防范化解重大风险攻坚战，坚决防控地方政府债务风险。
>> 地方隐性债务风险引热议
尽管政策一直在“开正门”，但在显性债务受到债务上限约束的情况下，部分地区通过违规担保、明股实债等举债，增大了隐性债务规模，风险隐患增多。地方隐性债务问题引发不少代表委员的关切。
“与世界上主要国家对比，我国政府债务风险总体可控，但也要警惕个别地区存在违法违规或变相举债的行为。”全国政协委员、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起说，关键要开好地方政府规范举债融资的“前门”，坚决遏制隐性债务增量，助推中国经济平稳健康前行。
全国政协委员、天津大学管理与经济学部副主任张水波在接受媒体采访时表示，过去很长一段时间，地方发展经济主要采用投资拉动模式，比较容易出政绩，但是资金来源途径较多。比如，很多地方政府打着PPP模式的幌子，搞“名股暗债”，最终还可能形成地方政府隐性债务。隐性债务应是防范的重点。
在今年民建中央向大会提交的众多提案中，《关于化解我国地方政府债务风险的提案》是重点之一。
“地方政府债务带来的财政金融风险已经成为当前经济运行中最主要的风险之一。”全国政协委员、十二届全国政协副秘书长、民建中央原副主席宋海表示，虽然通过实行债务置换等一系列措施，有效防范化解了地方政府债务风险，但地方政府违法违规或变相举债屡禁不止，风险仍不容忽视。呈现出举债规模较大；举债主体多样、隐蔽性强。地方政府举债主体除了政府部门和机构，还包括融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等；通过城投债和政府项目形成新的债务等特征。
宋海认为，应该决不允许把“政绩”留给自己，把风险推给上面或留给后人。
3月8日，全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民表示，政府债务当中最应该关注的问题是地方政府的隐性债务，因为这几年预算法出台以后，确实出现了一些地方政府变换花样举债的问题，中央政府已经注意到这个问题，正在采取一些措施。“首先是控制新的隐性债务增量，其次是出台一些政策逐步化解隐性债务的存量。”
>> 代表委员建言隐性债务化解
今年全国两会期间，全国人大代表，国家开发银行湖南省分行党委书记、行长袁建良向大会提交了《关于加强地方政府隐性债务摸底审计的建议》。他表示，“要加强地方政府隐性债务管理，做好摸底审计是第一步，也是最基础的工作。”
“现在地方的债务是因为融资而形成的，融资要干什么呢？投资搞项目、搞建设。”全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希表示，目前，地方政府的投融资行为没有被纳入到预算中，债务底数并不清楚。导致看地方债到底有多少有点像雾里看花，隐性债务更是说不清楚。
在他看来，地方的投融资应该有整体规划，包括中长期规划及各年度规划，分清楚轻重缓急。
为推动地方政府债务管理法治化，有效化解地方政府债务风险，宋海给出了5项建议：
一是严格地方政府债务管理。设立地方政府债务管理机构，将地方政府债务纳入统一的管理体系，合理调节资金流向。
二是规范地方政府融资行为。按规定发行地方政府债券和设立政府引导基金。加快推进政府融资平台公司转型为市场化的国有企业，依法合规开展市场融资。
三是科学界定地方政府事权。按照财力与事权匹配原则，合理划分地方政府事权和支出责任。研究推进资本预算管理，规范政府长期支出安排，强化法律约束。
四是规范发展政府项目。科学发展PPP模式，制定相应的法律法规，打通二级市场并拓宽退出渠道，实现政府和社会资本利益共享、风险共担。对于只承担公益性项目建设或运营的融资平台公司，严禁以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资等行为。严禁将储备土地、公益性资产注入融资平台公司，承诺将预期出让收入作为偿债资金来源，或以政府及其所属部门的文件、会议纪要、领导批示等形式要求或决定企业变相举债。
五是强化监督问责。将地方政府债务纳入预算，由地方人大审查批准。完善地方政府信息披露制度，定期向社会公众通报债务的借、用、偿还情况。