央地关系寻路

在6月23日审计署公布的《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，在审计建议中提出，继续深化财税领域改革。其中一点就是结合“放管服”改革推进，进一步合理划分中央与地方收入范围，推动形成权责清晰、更加有利于调动中央和地方两个积极性的财税体制。这就使得中央和地方财权和支出责任划分的老大难问题再度引起关注。

中央和地方财政关系是建立现代财政制度的重要内容之一。与其他财税改革相比，央地财政关系的调整和规范难度最大。这是因为央地财政关系影响面广，各方利益都可能受到影响。选择什么样的原则以及具体制度的设计，都难以直接照搬其他国家的做法。同时，人口、土地、各地经济社会发展的差距等因素，让当下中国中央和地方财政关系的处理，比任何一个国家都可能要复杂得多。我们只有透过现象，认识实际中的央地财政关系，才能为规范央地财政关系找到出路。

具有重大突破的是，2016年，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称意见），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。这是一个良好的开端。

财权上移

记者采访的多位专家都认为，这次《意见》一大亮点是明确财政事权由中央决定，事权上收中央的意图很明显，而且划分领域较之前更明晰。财政事权由中央决定，中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，这都符合中国的实际情况，也应该这样做，中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示。

1994年分税制改革将中央政府从一度财力空虚、控制力薄弱，甚至中央财力困难到向地方政府借钱的窘境中解救出来。分税制改革也开始了中央“集权”时代，奠定了中央与地方关系的格局，温来成表示。

他进一步表示，一些发达国家在政府是否要“集权”的实践中积累了许多经验。美国一般情况下联邦财政的收入占全国财政收入55%以上，甚至有些年可以达到60%；英国和法国财政收入高的时候，中央财政收入占70%，甚至高到80%；澳大利亚联邦政府的财政收入占全国财政收入的80%左右。这些数字表明，在初次分配时，世界上成熟的分税制国家财政体制首先保障中央财政的主导地位，保障中央政府的权威，从而有利于提供中央宏观调控能力，这在发达国家达成了共识。

与发达国家相比，当前我国中央政府财力集中度并不高。从数据来看，中央财政收入最高时达到55%左右，而这两年这个数字有所下降。2015年中央财政收入占全国财政收入的47%。从设计上来看，分税制改革要求初次分配保证中央的收入，改革开始实施时集中了一段时间，但由于多种原因中央财政占全国财政收入的比例有所下降，这里温来成特别提出土地财政是主要原因之一。近年来很多业内人士都表示，这个比例不能再下降了，如果再下降必将影响中央政府有关方针政策的落实，其中也包括要保障全国政令畅通，必须有强大财力做支持。

财政部原部长楼继伟在《中国政府间财政关系再思考》一书中也印证了此观点，他提出我国中央财政收入比重总体不高：国际上这一比重通常在60%以上，而2011年扣除税收返还，我国中央财政收入比重为44.6%，“不仅明显低于其他国家水平，也与我国推进公共服务均等化的要求不相适应”。

在这个问题上多位专家学者达成了共识，认为在初次分配时，中央在财政收入上要占主导地位。

财事权错配

如何解决长期存在于中央与地方之间“财权”与“事权”错配的问题？在温来成看来，中央财政本级支出占全国总支出比重偏小。也就是说，财权集中到中央政府，而应该由中央政府相应承担的事权承担的不够。2015年，中央本级财政支出只占全国财政支出的15%，虽然又通过转移支付的方法转给了地方政府，但是中央本级财政应该承担的责任并未承担。同时，百姓最关心的公共服务，养老、教育等还需要中央承担更多的责任。比如基本养老服务是一个突出问题。

现实中，已有一些地方政府的基本养老金支付遇到难题。让养老金支付能力强的地方帮助能力弱的地方，最终的结果可能使问题的影响面扩大，更多地方陷入养老金支付困局。基本养老事务需要全国统筹，这是全国劳动力市场统一的要求，合理的做法应该是中央财政从其他地方配置财力来支持基本养老金支付遇到困难的地方。但是，中央和地方如何确定各自在基本养老保障上的责任也不是件容易事。

还有西部地区一些学生到东部发达地区求学后就不再回西部工作，于是西部地区的地方政府认为义务教育事权应由中央政府来承担。这种看法有一定道理，但义务教育可以促进地方收入分配均等化，促进地方社会稳定，并最终造福地方。而且，从地方政府更了解地方的实际情况出发，地方政府提供义务教育服务更接地气。现实中，大国的义务教育特别强调地方政府责任，就是这个原因。义务教育具有正外溢性，中央需要帮助地方，但难点是中央应该承担多大的财政事权和支出责任？地方应该扮演什么样的角色？答案并不容易给出，但无论什么样的划分方案，都不能影响义务教育的进行，更不能以牺牲义务教育服务品质为代价。

值得注意的是，从1994年分税制改革以来，有一个大问题并没有得到重视，“财权上收，事权下放”一直存在。税种中大的税种均由中央政府收缴，地方仅剩一些小税种，省以下政府无税可分。而主要由地方收取的农业税废除之后，更是让县乡没有税源供养当地政府。另外，中国大部分省市经济呈“倒金字塔”结构，越大的企业集聚在越大的城市，而财政支出则是“正金字塔”结构，越是基层越要相对支出更多，弱小的一级政府却承担着具有全局意义的支出责任。这种体制使县乡两级政府承担了地方的多项公共服务责任，县乡两级财政运行困难。

这加剧了地方财政履行职责的能力。据统计，全国两千多个县级政府，曾经有一半以上拖欠教师和离退休人员工资，或大面积拖欠银行贷款和建筑工程款。有些地方下达的文件中公开表示要“保工资、保运转、保稳定”。“如果基层政府履行的职责只是确保公职人员的工资，又该如何为老百姓提供公共服务，这是大问题。”温来成说。

各司何职

“从决策权来看，中国是全世界最集权的国家，从执行权来看，我们又是最分权的国家。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。在他看来，造成这一现象的根本原因是，地方政府只对本级财政负责，它对下没有责任，不愿下移财力，还“市刮县”向下摊派等。因此，他开出的改革药方是摈弃“层级财政责任制”，建立“辖区责任制”，即上级政府要对辖区内各级政府的横向和纵向财政平衡负责。比如县一级财政发不出工资，首先应该问责市政府或省政府，而不是由中央财政埋单。

也有不少财税专家或经济学家主张，中国应该实行类似西方国家的“财政联邦制”。不过这项改革究竟将走向何方，各界也未能得出一致结论。

针对这一问题，《意见》给出的答案是，中央的事情中央做，地方的事情地方做，中央和地方共同的事情一起做。把中央与地方的关系分为三类，相比1994年来说进步了，但是还有不足。杨志勇指出，《意见》结合国情因素提出减少并规范中央与地方共同财政事权，共同财政事权虽说可以让中央和地方同时负责任，但也容易带来责任不清和相互推卸责任的问题。中央和地方政府的职责同构问题不可避免，关键是构建激励型体制，最大限度调动中央和地方两个积极性。

温来成表示，中央把钱集中上来再通过转移支付给地方，支出责任最终都是通过地方实现的，但是效果并不好，其原因是，专项转移支付与一般转移支付之间的比例不合理，并且地方政府除了把地方税用好，更要把中央的转移支付钱用好。最后，他还认为，在中央财政的主导地位不变的前提下，应把地方税的立法权和管理权下放给省一级政府，才能让地方政府更好地分权。

来源：本刊记者 亓坤