新理财 | 低价中标争议

6月7日，中国电信以0.01元中标预算205万元的海南政务云项目。继今年4月以0.01元中标预算893万元的政务项目之后，这是中国电信又一次以一分钱中标政务项目。

从今年3月腾讯一分钱中标厦门云服务项目时至今日，围绕其展开的解读和探讨热度不断飙升。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王丛虎表示：“作为一个学者，我更希望透过这件事来反思政府采购的问题。政府服务云项目应该采取什么样的方式进行，政府应该如何界定需求，从而进行需求管理。”

文｜亓坤

来源｜新理财

争议

直到目前出现的两个主要争议是：一分钱中标是否“低于成本”和是否存在恶意竞争。北京市政府采购中心原副主任京萍认为，秉承对政府采购市场的公平、公正的原则，政府采购项目不接受公益、慈善、低价行为，这也是对供应商负责。如果有公益、慈善、低价项目可以通过其他的方式进行采购。

谈到政府采购中标价格问题，任京萍认为，价格最低并不见得质量和服务最优，供应商以低价中标，但如果保证不了产品质量和服务，这种低价又有何意义。只有在确保采购产品的质量优良、售后服务优质前提下，价格低于市场的平均价格，这才是好的价格。

广西政采中心法律顾问沈德能认为，每个投标人的成本均不相同，成本是投标人的自家的“商业秘密”。招标采购法律所禁止的“低于成本”中的“成本”仅指投标人自家的成本，不是社会平均成本，也不是市场普遍成本。政府采购的大多数产品和服务都是市场调节价，对于市场调节价的产品和服务，除了投标人自己，其他人无从了解其成本构成。根据《价格法》的有关规定，投标人依法有权自主制定属于市场调节的价格，有权根据企业的自身情况报价。投标人自身情况不同，管理水平不同，或者盈利模式不同，投标产品和服务的成本也不同，不存在所谓的“市场成本”，不能以市场普遍报价来确定投标人的成本。

正如最高人民法院在（2015）民提字第142号判决中指出，采购中是否存在《招标投标法》第三十三条规定的以低于成本价竞标的问题。本院认为，法律禁止投标人以低于成本的报价竞标，主要目的是为了规范招标投标活动，避免不正当竞争，保证项目质量，维护社会公共利益，如果确实存在低于成本价投标的，应当依法确认中标无效，并相应认定建设工程施工合同无效。但是，对何为“成本价”应作正确理解，所谓“投标人不得以低于成本的报价竞标”应指投标人投标报价不得低于其为完成投标项目所需支出的企业个别成本。招标投标法并不妨碍企业通过提高管理水平和经济效益降低个别成本以提升其市场竞争力。原判决根据定额标准所作鉴定结论为基础据以推定投标价低于成本价，依据不充分。

“低于成本”的合理标准应该是履约完毕后的获利低于支出。“低于”是个相对的概念，必须有参照系数，通过比较才能确定。一种比较方法：“低于”是以投标报价与开标前投标人已经付出的费用作比较。投标报价低于开标之前投标人的已经付出的费用，如购买招标文件费、人员差旅费、投标保证金利息、投标文件制作费就是低于成本。另外一种比较方法：中标人履约完毕后，中标人为了整个项目所付出的费用与获得的收益比较，如果收益低于支出的费用，则是“低于”。

同方计算机有限公司市场部副总经理刘杰鹏则认为，一分钱中标政务是可能的，不应该属于低于成本价违反政府采购法行为。就低于成本价的界定而言，有很大解释的空间。就企业而言，腾讯公司完全可以找到自己零成本的理由。腾讯在内部核算上，该服务的价格确实为0。互联网公司，尤其是世界级的互联网公司，拥有很多富余的计算能力、机房设备、研发人员，挪点资源进军一个战略行业，以0计算成本非常正常。举个例子，就好像我们雇佣一个保安，日薪100元，他每天看1辆车是100的成本，看10辆车也是这个成本，对雇主来讲，多看的9辆车成本可以视为0。这也是0成本投标为什么大多发生在服务、软件采购项目上多些，成本有条件摊薄到0。

他认为，一分钱的价格虽然低，但符合政府采购法总则要求，即提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益。

至于是否构成不正当竞争？刘杰鹏认为此项目如果只有腾讯一家大型企业，其他为中小企业，以大欺小无疑是不正当竞争。但该项目主要投标供应商都是业界大佬，同级别对手的竞争，出高价出低价完全是合理的市场行为。他认为，竞争不存在恶意的说法，竞争都不是善意的。只要中标方按照中标价格履约，就可认为是正当竞争。

如何解决恶意低价问题，沈德能表示，在财政部87号令中第五十五条，创新性规定了可以采取固定价格招标。采取固定价格招标的，价格不再是评审的因素，投标人竞争的是质量和服务，根本杜绝恶意低价问题。第六十条规定了在评标时对可能恶意低价投标的价格审查。评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。把可能恶意低价的价格审查扩大到所有的评标方法，并且较之以前更加具有合理性和可操作性。

同时，在第七十四条规定了履约验收制度。采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档。对于恶意低价，恶意履约，验收不严的问题作出了规定。

云服务价值

传统的思维下，从表明上看，云服务的供应商必须要付出成本，不管是硬件和平台的搭建还是服务的付出都需要人力、物力和财力。但是，“云”是个互联网概念，从互联网思维出发，云服务运营过程中会产生巨大的海量数据，特别是政府云服务是垄断性服务，由此服务获取的海量数据 45 29581 45 13306 0 0 2535 0 0:00:11 0:00:05 0:00:06 2628独家所有。2014年马云在清华大学演讲时认为：数据为王，世界正从IT走向DT时代。DT所指的就是数据产业。

数据为王，得数据者，得天下。国际上，美国的亚马逊、Google早已占了这一领域。在国内，作为世界顶尖的互联网企业腾讯云是非常清楚政务云的前景。腾讯中标的厦门云服务项目，采购人厦门市信息中心同时也是厦门市电子政务中心、厦门市大数据管理中心、厦门市信用服务中心，三个中心的数据都是互联网企业最感兴趣的。

互联网+政府采购=？浙江给出了答案，浙江省财政厅与阿里巴巴在云计算大数据领域合作的“政采云”平台项目。打破传统的政府采购信息化建设模式，按照互联网思维，融合云计算、大数据、电商化等一系列新技术、新理念打造的这样一个创新性平台。2017年7月20日，在“政采云平台全面推广暨嘉兴市全域应用启动仪式”后的记者招待会上，浙江省财政厅总会计师赵立妙表示：“浙江省财政厅和阿里巴巴集团正式签约，通过‘资本合作’和市场化运营的方式，共同合作建设一个集‘网上交易、网上监管和网上服务’于一体的‘政府采购云计算服务平台’，也就是政采云平台。我们希望把阿里巴巴的技术研发和平台运营的优势，和浙江财政在政府采购业务管理方面的经验相融合，打造一个贴合时代发展及促进政府改革的一体化云服务平台，同时，还要保证平台的独立性、开放性、公共性及公益性。”

据赵立妙介绍，2016年7月11日，财政部将政采云平台列为全国首家政府采购电子卖场试点平台，目的是希望将政府采购与电商相融合，实现政府采购市场与一般社会消费市场的互联互通，真正实现全国政府采购市场的共建、共用和采购资源共享、共管，为建立全国统一开放、竞争有序的政府采购网上市场奠定基础。

互联网时代，一个平台的建设、运维费用已不是云服务商最关注的收入来源，基于平台的数据资源才是他们关注的金矿。可以预见，未来政府可能分享数据并允许商业开发，因此腾讯、中国电信等大企业早已嗅到了商业价值的核心。这也不难理解信息系统的建设、运营、维护都不需要政府做任何投入。刘杰鹏表示，在政务云的领域，腾讯并不占有优势，可能想通过此项中标逐步打开市场。如果此项目成功中标，下一次相似政府采购投标项目中将有加分项。腾讯一分钱中标也为以后再次中标相似政采项目积累经验。

沈德能表示，如果DT数据为王，IT硬件平台搭建和服务成本无需考虑，那么厦门云服务项目就不需要采购人付出资金采购，就不属于政府采购项目。云服务数据，这才是价值巨大公共资源，政府应通过公共资源交易的出让方式有偿转让给商家，而不是反过来要出资购买商家的云服务。腾讯云一分钱投标厦门云服务项目，它本该是公共资源出让，政府获利的项目。

市场决定

王丛虎表示，关于云一分钱中标的问题讨论已经非常多了，各种观点争锋也基本反映了不同利益群体的诉求。我个人倾向于鼓励腾讯这样公司积极参与政府的公共服务项目，一方面有它们的雄厚实力做保障，另一方面政府可以节约财政资金，这样双赢的事为什么不做呢？只是在新形式下，政府要做功课，而不是动辄就拿财政的钱去购买。腾讯公司愿意给政府提供服务，可以采取PPP下的多种模式，通过合同治理方式不是更好吗？

对于政府自我服务，在保证政府合法权益的基础上，应该鼓励企业参与政府事项，这也应该成为政府改革创新一个方向和模式。

沈德能表示，一分钱中标是否合理，应让市场决定价格。回顾一下关于微信收费的事件或许可以更好理解腾讯云一分钱投标的争议。腾讯推出微信之初，来自电信运营商的责骂声音不断，称微信破坏了行业规矩，免费通信对收费的电信运营商造成冲击和破坏，是恶意的搅局者，从而引发行业震荡。

从经济学的角度看，简单做法让市场决定。微信是一种完全的市场产品，手机用户要使用微信这一产品，应当付费。而作为产品通道提供方的电信运营商要向腾讯公司收取额外的通道费也无可厚非。从市场博弈角度来说，运营商的博弈资本是自己独一无二的网络基础平台，腾讯的博弈资本是自己身后的3亿手机用户，而手机用户的博弈资本是“用脚投票”。为了在博弈中取胜，电信运营商会继续拓宽网络，提高网速；腾讯公司会提供更多的增值服务，赢取更多的客户和更好的广告收入；而微信用户则很可能仍可以继续享受免费大餐，外加更好的用户体验。

耐人寻味的是，市场博弈的结果是：微信至今未能收费，但电信运营商的流量费收入却已经大幅增加。2017年全国两会的政府工作报告却确定从今年10月1日起，取消电信运营商的长途费和漫游费。

一分钱投标政府政采项目是否可以放任市场博弈呢？沈德能表示，这未尝不可！公共资源交易包括政府采购，政府是交易的一方，交易是市场行为。腾讯作为一个市场主体，有权决定其市场经营行为。腾讯云如果以一分钱投标却完全有利可图，则是正常的市场行为，政府或许没有发现项目所隐含的市场价值，从而做出495万元的采购预算，采取购买的方式。当腾讯云一分钱投标，而又能说明其是合理正常的交易，政府方才真正发现项目有市场价值，其实无需支付费用就可获取完全相同的服务。在政府公共资源出让中，政府出让有市场价值的资源甚至是应该收费的，如某些特许经营牌照的取得就需要企业付费。                    

政府云的外网云服务如果向社会公众开放，上升到公共服务产品，为社会公众提供服务，那这个市场的价值则不可估量。

同时，他认为，对正常的市场交易行为，行政监管部门不应过多的干预。李克强总理说过：对互联网新事物，政府不要乱伸手，要谨慎监管！云服务是互联网的新工具，由此能产生什么样的新业态，什么样的新热点，什么样的新盈利方式，现在不好判断。此次腾讯云一分钱投标，或许正是发现了互联网云服务的新的盈利点，如果行政监管部门在没有搞清楚其中奥秘前就贸然出手干预，将破坏这个互联网新生事物。在此次厦门政府云项目招标中，假如行政监管部门应其他四家投标人的“合理要求”，贸然决定腾讯云一分钱投标违法而作出处罚，会扼杀腾讯云吗？再假如行政监管部门强制厦门政府云项目必须以170万至309万之间的价格成交，又会是什么结果？或许让市场来解决，用实践来检验是最好的。