学术科研 丨冯正功、卢琳 | 长三角一体化背景下：回望苏州工业园区样本

苏州工业园区，中国和新加坡两国政府间的重要合作项目，被誉为“中国改革开放的重要窗口”和“国际合作的成功范例”。其探索国际经验的本土化成功实践，对后来的新城建设和长三角区域发展意义重大。

全国工程勘察设计大师、中衡设计集团董事长、首席总建筑师冯正功先生，是第一批参加苏州工业园区规划建设的成员之一，参与了园区建设从最初开拓到目前建成的全过程，并设计了众多的园区第一个项目。

此次，冯正功先生与中衡设计集团规划分院院长助理卢琳撰文，从管理体制、空间规划、产业发展、社会治理和招营商环境等对苏州工业园区进行了分析，认为其成功得益于探索国际经验的本土化实践，并通过不断优化区域布局和调整应对策略来实现区域的高质量发展。

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长三角一体化对于引领区域发展意义重大。苏州工业园区作为开放型经济新体制综合试点之一，探究其发展有助于推动区域一体化。文章从管理体制、空间规划、产业发展、社会治理和招营商环境等对苏州工业园区进行了分析，认为其成功得益于探索国际经验的本土化实践，并通过不断优化区域布局和调整应对策略来实现区域的高质量发展。

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三

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一

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△ 金鸡湖畔的苏州工业园区

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引言

长三角地区是构建我国现代化建设大局和全方位开放格局的战略要地。2019 年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》从打造活跃增长极、高质量样板区、现代化引领区、一体化示范区和改革开放新高地方面提出新的战略定位 ① 。长江三角洲城市群的规模增至包含江浙沪皖在内的全域，其中心区成员城市亦增至27 个，扩容不仅是数量的增加，更是区域一体化发展的增能和趋势。

苏州市作为长三角城市群的元老级成员，2019 年 GDP 达 19 235.80 亿元（长江三角洲城市群中仅次于上海）。通过构建开放型经济新体制，共建产业合作园区等建设区域创新共同体，承接上海的辐射，引领城市群联动发展，在推动长三角城市群一体化发展中发挥着举足轻重的传导、指引功能。

苏州工业园区（以下简称“园区”）是长三角城市群中外合作的成功案例，2019 年实现地区生产总值 2743 亿元，仅利用苏州 3.3%的土地贡献了其 14.3% 的 GDP。苏州工业园区通过实践形成了卓有成效的模式、策略和机制，不断突出其开放型经济新体制综合试点的优势，借鉴国际经验，建立与国际接轨的管理体制，实现可持续发展。基于苏州工业园区是中国深化改革扩大开放的窗口和国际合作的典范，探讨其发展历程和实践经验对于加快区域城市转型升级、提升城市群功能、促进长三角一体化发展具有重要的借鉴意义。

△. 苏州工业园区

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苏州工业园区概况

园区位于苏州市东部，是中新合作的重要项目。1994 年 5 月开工建设，行政区划面积为 278km² （中新合作区 80 km² ）。园区在国家级经济技术开发区综合考评中，自 2016 年连续 4 年位列第一。园区的建设历程分为奠定基础、跨越式发展、转型升级、高质量发展四个阶段 ② 。中国（江苏）自由贸易试验区的苏州片区（60.15km² ）全部位于园区[1] 。在国家优惠政策的背景下，园区自建设以来在管理体制、空间规划、产业发展、社会治理和招商营商环境等方面做出了积极探索。

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苏州工业园区发展实践

1）中新苏州工业园区联合协调理事会

为了保障合作建设能够顺利推进，中新双方协商成立了高规格的中新苏州工业园区联合协调理事会，在更高层面上协商处理园区建设发展中的重要问题。

中新苏州工业园区联合协调理事会由三个层面的领导协调机构组成，分别是中国—新加坡联合协调理事会、中新双边工作委员会和联络机构[2] 。

△ 中新苏州工业园区联合协调理事会架构（图片来源 ：苏州工业园区管委会）

2）管理体制

园区早期推行政企分开的制度，作为苏州市政府派出机构的园区管理委员会行使行政管理职能，作为开发主体的中新苏州工业园区开发有限公司（CSSD）承担开发建设等功能[3] 。2018 年体制改革后将辖区划分为四大功能板块，功能区承担经济管理和经济发展相关职能，街道、社工委承担社会管理和城市管理职能，涉及需协调事宜由功能区牵头协调[4] 。

△苏州工业园区四大功能板块发展空间布局图（图片来源：苏州工业园区发布微信公众号）

3）园区对新加坡的“软件”学习

园区从三个方面借鉴了新加坡的经验 ：第一个方面是全面引进城市建设经验，包括城市规划、基础设施和公共服务建设、生态治理、信息平台和网络的运用等 ；第二个方面是广泛借鉴经济发展和管理经验，主要是经商营商、企业管理的策略 ；第三个方面是根据中国的国情有选择性地学习部分行政管理经验，主要包括政府管理体制和职能的改革、法制建设、文化教育[5] 。

4）空间规划

（1）规划编制历程

园区的规划编制历经以下几个阶段 ：1994年，中新合作编制首轮总体规划、详细规划和专项规划等；2001 年，为了促进周边区域协调发展，将范围扩大至 278km² ，为了加快建设开发，借鉴新加坡检讨制度进行检讨和修编；2007 年，在转型升级需要的驱使下进行规划修编，旨在进一步协调周边镇区、统筹完善提升、启动转型升级；2012 年，为了全面建设现代化的新城区，编制了新一轮总体规划，旨在持续推进转型升级和高质量发展。

△1994 版园区总体规划（图片来源：苏州工业园区管委会）

在不同的建设时期，出现了不同的问题和需求，在借鉴了新加坡的规划检讨制度之后，坚持做到“三年一回顾，五年一修编”并沿用至今，这是园区在城市发展规划层面，将国际先进经验与本土实际相结合的成功探索和实践。

△园区规划编制历程表（作者整理）

（2）规划特点总结[6]

为了实现园区“产城融合，三生共融”的建设目标、加强和主城区在空间上的互动，空间结构自始至终都中心突出、轴线分明，强化城市中轴 ；借鉴新加坡的建设经验，在公共设施布局、公园绿地布局和居住片区布局等方面，强调服务规模和建设要求的等级和层次 ；在生活、生产配套建设方面，借鉴新加坡住宅开发模式，采用了邻里单位的结构布置组团住宅群，每一个邻里单位涵盖邻里中心、邻里公园及中（小）学等日常生活配套设施，同时，在工业组团片区设置相应生活配套服务的便利中心。

△ 园区早期邻里中心规划图（图片来源 ：苏州工业园区管委会）

△ 园区邻里中心现状分布整理图（图片来源 ：作者整理）

尽管要做到“三年一回顾，五年一修编”，但是在长期发展目标和中新合作关系上坚持不变，园区实际现状与初期规划愿景相比较，有着较高的还原度，本着“规划即法”、“规划先行”的宗旨，实现了“一张规划图，管了 20 多年”，可以说园区是国土空间规划中“一张蓝图干到底”的先行者和实践者。

△ 园区初期规划愿景（图片来源 ：早期规划手绘图）

△.园区实际开发现状对比（图片来源 ：赵江、秦伟）

在规划的弹性与刚性方面，园区早在规划之初就借鉴了新加坡的规划经验，强调土地利用的弹性，最大程度地挖掘土地价值，采用了“白地”和“灰地”的概念。“白地”是预留建设用地的一种表现形式，指区位极为重要、土地价值极高、不能在短期内明确性质的用地。以土地的“1.5级开发模式”进行土地预热，提升土地价值，为土地的 2 级开发做准备。

“灰地”指由于土地价值提高需要逐步“退二进三”，从而运用市场手段适应经济的发展，核心策略就是适度缩短工业用地出让年限，提高工业用地的利用率和利用价值，完成土地及地区的“新陈代谢”，保留优质企业，形成高效、自主升级的开发模式。

园区摒弃了国内常规的“边开发、边规划”的开发模式，借鉴裕廊的规划先行理念，坚持“无规划、不开发”的理念，提升投资者信心，为可持续发展奠定良好的空间基础。同时基于“基础设施先于需求”的做法，基础设施建设采用高标准的“九通一平”。鉴于地势较为低洼的现状，园区平均垫高 95cm。在开发时序方面，园区在符合产业先导和市场化需求的基础上，遵守“先工业，后居住，再商业”的开发建设时序，从“产业先导”向“功能复合”转型。

△ 园区建设初期的基础设施建设（图片来源 ：网络）

在规划制度方面，园区秉持着裕廊工业镇的“规划即法”理念，从建设初期至今的规划目标保持基本不变。制订了一系列配套衔接的规划管理制度，规划的制订、变更都要经过“总规划师负责”和“规委会审定”。

在规划管理方面，为了提升开发建设的目的性和系统性，园区强调“三分规划、七分管理、公开透明、接受监督”的理念。同时陆续出台了一系列完备的法律法规和体系制度，为园区的规划实施打下了法制化、制度化的基础。

△ 园区功能开发时序图（图片来源 ：作者整理）

5）产业发展

初期阶段（1994 年—2000 年）：园区把握20世纪90年代第三次全球性产业转移的机遇，大力发展制造业，初步形成以电子行业为主的产业集群。

△产业发展历程表（作者整理）

转型升级阶段（2001 年—2011 年）：为改变产业外向依存度过高、附加值较低、行业发展不均衡等问题，加速产业转型升级，提出服务业发展倍增计划，构建“3+5”产业体系。高质量发展阶段（2012 年至今）：园区为了突破产业转型遭遇的瓶颈，如三产发展速度逐年减缓，提出了二、三产协同高质量发展的目标。产业结构层面，园区强调了工业信息化的要求，同时对现有制造业产业链进行强、延、补，推行一条龙体系，从而提出了“2+3+1”的产业体系。空间结构上形成“四核驱动、多点支撑”整体格局。

△产业空间结构表（作者整理）

6）城市治理和社会管理

在机构创新层面，园区追求“精简、统一、效能”的目标，打造服务型政府 ；组成由“社工委、社区工作站（民众联络所）、社区居委会”组成的管理体系，推行扁平化，政社联动，依法办事。强调政府与社会合作治理，建设法治政府、低成本政府 ；在社区协同层面，园区强调社会组织的力量，强调社区居民自治的作用，搭建共商共治平台，构建和谐社会。

在智慧治理层面，运用互联网技术和大数据等资源集合，打造能够多元互动、及时更新的创新城市治理模式[7] 。2015 年园区以“互联网 +”模式助力创新创业综合试验园区建设，推进了“互联网+政务服务”在政务服务方面的应用[8]；在交通管理方面建立了智能交通管理系统[9]；在法制监管方面首创了处于国内领先水平的“社会治安人像对比系统” [10] ；在企业信用管理方面建立了公共信用信息服务平台等[11] 。

7）先试先行，不特而特

（1）改革开放试验田

园区的发展过程中得到了国务院颁布的多次政策文件的支持，被赋予一定的特权，“凡是符合改革方向的可在园区先行，一时看不准的也可在园区试行” ⑤ ，为园区构建适合国内市场需求的新制度预留了空间。

△相关政策文件统计表（作者整理）

（2）国家级开放创新综合试验区

国务院于 2015 年批准园区作为国家最先发展开放创新综合实验的区域。在大的战略背景要求下，园区要在经济体制开放层面探索出一条契合国家顶层规划的发展之路。从开放合作、产业升级、创新驱动、体制改革、城市治理等平台建设方面进行开放创新实验。

8）招商营商环境

（1）亲商政策

园区的招商引资工作在借鉴新加坡经验的基础上，实现了从“轻商”到“亲商”的转变，确立了“一个观念”，即强烈的“亲商亲民亲人才”服务观念，高度重视创造优质公共服务产品。1995 年，在亲商理念下引入“一站式”服务模式，并设立“一站式”服务中心，由管委会各相关部门及工商管理机构分别设立服务窗口来受理申办事项。秉持“开展相对集中行政许可权改革试点”的要求，强调“能减则减、能免则免、能合则合、能快则快”，优化服务，精简审批流程，提升效率，推进简政放权，降低企业成本[12] 。

（2）优化营商环境

2019 年 5 月，园区发布《苏州工业园区优化营商环境行动方案》，从精简企业办事环节、降低企业运营成本、优化企业对外投资服务、优化公共服务供给、优化人才服务举措五个维度对园区营商的政策和服务环境进行了升级。

注释：

① 资料图片来源 ：国务院《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。

② 资料图片来源 ：苏州工业园区管委会官网，http://www.sipac.gov.cn/zjyq/yqgk/202004/t20200426_1114162.htm

③ 资料图片来源 ：《国务院对于苏州工业园区的政策扶持》。

参考文献:

[1] 中华人民共和国中央人民政府 . 国务院关于印发 6 个新设自由贸易试验区总体方案的通知 [R]. 北京 ：国务院，2019.

[2] 宋平伟 . 苏州工业园区政府管理创新研究 [D]. 苏州 ：苏州大学，2008.

[3] 徐鸣 . 苏州工业园区政府创新研究 [D]. 合肥 ：中国科学技术大学，2005.

[4] 苏州工业园区管理委员会 . 苏州工业园区城市管理机制优化方案 [R]. 苏州 ：综合行政执法局，2018.

[5] 孙哲 . 苏州工业园区的发展经验与借鉴意义 [R]. 北京 ：中国国际发展知识中心，2019.

[6] 时匡， 刘浩，林中杰 . 新城规划与实践——苏州工业园区例证 [M]. 北京 ：中国建筑工业出版社 , 2012.

[7] 范莉 . 推进城市社区智慧治理的路径研究——基于苏州工业园区社区智慧治理实践的考察 [D]. 苏州 ：苏州大学，2018.

[8] 袁勃 . 苏州工业园区，政务服务牵手“互联网 +”[N]. 人民日报，2016-08-14（01）.

[9] 杨知然 . 园区过半面积将实现智能交通设备覆盖，将启动二期建设 [N]. 苏州日报，2016-07-25.

[10] 张超，张鑫 . 苏州公安全国首创人像动态对比系统 [N].苏州日报，2014-09-19.

[11] 苏州工业园区管理委员会 . 苏州工业园区优化营商环境行动方案 [R]. 苏州 ：经发委，2019.

[12] 杭文娟 . 苏州市内部空间重构研究 [D]. 苏州 ：苏州大学，2008.

[13] 赵大生 . 苏州工业园区深度解读 : 上 [M]. 苏州 ：苏州大学出版社，2012.

完整文章刊载于《H+A华建筑》第30期。

 

作者： 冯正功

全国工程勘察设计大师，中衡设计集团股份有限公司 董事长、首席总建筑师

 

作者：卢琳

中衡设计集团股份有限公司规划分院 院长助理、主任规划师，国家注册城乡规划师