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国资报告│谁说PPP落地缓慢?这家企业成绩亮眼!

2016-05-22 国资小新



PPP作为政府和社会资本间形成的一种新型合作模式,已在全球范围卷起一场资本盛宴。因其天然具有破解财政困局、拓宽融资渠道等独特魅力,有望撬动万亿市场。


如今,PPP在中国业已蔚然成风。截至2016年2月29日,纳入PPP综合信息平台的全国7110个PPP项目,投资总额已达8.3万亿元。仅交通运输和市政工程两大领域,投资总额已近4.45万亿。


然而,巨大投资需求的背后却隐藏着颇为尴尬的事实:纸上的PPP项目始终落地难、进展慢。究其原因,“投资额度大、投资周期长、项目风险高”成为导致多数民营资本望而却步的关键。因PPP项目鲜明的公共属性,使得国有资本的拉动作用日益放大。


在交通基建领域,以“建交两铁”(中国建筑、中国交建、中国中铁、中国铁建)为代表的四大基建类央企,已不同程度地开启了PPP投资之旅。其中,中国交通建设股份有限公司(简称中国交建)作为2007年率先尝试PPP模式的基建类央企,已经赶在了其他兄弟央企前,即将跨入PPP投资的第十个年头。


160余个投资项目,约7500亿元投资合同总额,80%以上采用PPP模式……2015年底,中国交建投资账面上呈现出一连串与PPP相关的数字。


在PPP整体缓慢落地之际,中国交建为何能够抢占如此庞大的市场份额?政策法规等仍有待完善的条件下,中国交建投资PPP的底气究竟来自于何处?面对高投资带来的巨大资金需求,中国交建如何实现PPP投资模式的持续性推动?通过对中国交建千亿PPP投资路径展开梳理、调查,答案终将随之浮出视线。


“第一个吃螃蟹”


中国交建的PPP投资元年,肇始于2007年的贵州省贵阳到都匀的高速公路项目。回忆当年这笔投资,中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安对《国资报告》记者表示:“那时投资跟现在不一样,央企普遍没有尝试投资,当时是零和一的区别。对于央企而言,中国交建是第一个吃螃蟹的人。”

当时,贵都高速公路项目预计投资金额为70-80亿元,而中国交建营业利润也不过百亿元。几番掂量之后,中国交建决策者们心里暗暗打鼓:“到底做不做?怎么做?”因为在当时,中国交建在项目投资上,是一片空白,从人才、体制和机制上都还停留在工程承包商阶段。


随着2011年,贵州省首个经营性PPP项目——贵都高速公路项目竣工并正式通车,车流量稳步增长,中国交建首笔PPP投资项目可谓是初战告捷,当时投资的种种疑虑被彻底打消。回顾贵都项目的成功,主要得益于中国交建与贵州省政府在贵都高速项目上的创新性探索。 



对于从未涉及投资业务的中国交建而言,大手笔挺进PPP投资领域,究竟是企业的一次“无心插柳”,还是暗合了企业转型升级的发展逻辑?分析其所处的内外部环境,不难看出,中国交建这一步的迈出实属必然。


 从企业自身发展来看,2005年,自中国工程承包界的水、陆两大巨头——中国港湾建设(集团)总公司(以下简称中国港湾)和中国路桥(集团)总公司(以下简称中国路桥)基础上组建起来的中国交建,成为中国最大的港口建设和设计公司,中国最大及全球第三大疏浚公司,也是全球最大的集装箱起重机械制造商。


2006年,重组整合之后的中国交建成功赴港上市,成为了中国首家特大型国有交通基建企业实现整体上市。上市之后的中国交建,已经日益呈现出基建领域的总承包实力。


就外部环境而言,中国交建初次试水PPP,赶上了PPP投资的一轮新机遇。


早在改革开放之初,作为西方市场经济的舶来品,PPP就已开始流行。以1980年为标志的探索初期,大量境外资本尝试性地进入公用事业和基础设施领域。

有了境外资本示范在先,1994年到2002年的八年间,在国家计委(现“发改委”)有组织地推进中,掀起PPP投资的第一波高潮。作为PPP试点推广项目之一的地铁4号线项目,正是政府在这一背景下的大胆尝试。然而,在市场经济体制还未充分“松绑”的条件下,注定这些项目的试点难以起到全国范围内的示范效应。


很快,在2002年党的十六大上,首次提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,接下来,2004年建设部(现“住建部”)出台《市政公用事业特许经营管理办法》,可以说在政策东风下,中国PPP投资迎来了又一次小高潮。直至2008年,4万亿经济刺激政策出台前夕,外企、民企、国企等社会资本纷纷加入到这场PPP投资热潮中。


恰巧,中国交建第一个落户贵州的PPP项目正式在这一背景下诞生。紧抓PPP的投资大势,赵喜安认为“别人没看到的商机,中国交建看到了。”


PPP模式“菜单式服务”


既然铁定了心要吃第一口螃蟹,中国交建在PPP投资项目上的开始寻找与政府合作的突破口。


从PPP的内核来看,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。其最突出的特点就在于化解政府债务风险。


对于贵州省这一西部省份而言,以“交通先行”破解区域经济发展难题显得尤为迫切。然而,修路的资金仅依靠政府财政,恐怕有些不切实际。


2007年,当贵州省政府第一次找来中国交建谈PPP合作时,之后合作的“波折”或许谁都未曾料到。


“公司长期在贵州做设计和施工,如果用BOT(建设-运营-移交)+EPC(设计施工总承包)的模式来修建这部分的基础设施行不行?”当政府和企业有了合作意愿,中国交建相关负责人给贵州省政府提出了这一“前卫”建议。当时,国内还未有EPC先例,国家政策中更是没有鼓励实施BOT+EPC等投资模式的条文。


彼时,基础设施领域的PPP投资仍以BOT为主流模式,而这一模式最大的弊端在于整个工程的投资、施工、管理、运营呈现条块分割状态,政府将不同业务分包给不同的企业主体,这势必带来“效率、成本”的双重损失。


交通要发展,思维当然要解放。贵州省政府面对捉襟见肘的财政预算,最终决定放手一搏 。“当时,我们修改了招标、投标的一个条款:当投资人具备设计施工资质和能力的时候可以自行施工和自行设计。因此我们首创了BOT+EPC这一模式。”作为贵都高速路的一位参与者,贵州省交通运输厅党委委员、总规划师邱祯国对《国资报告》记者表示。


在BOT+EPC的模式下,中国交建在基建投资领域的“全产业链”优势得以凸显。赵喜安打比方说:“我们企业自己有规划、设计、建设、运营,还有装备制造等,但是如果涉足其他市场领域,我们的产业链则是分散的。所以,只有在一体化的投资项目上,才能把我们的优势发挥到极致。”


通过PPP合作,政府以“小成本”换来了区域经济的“大发展”。而对于中国交建而言,2011年建成通车的贵匀高速公路,能够为企业带来长达30年稳定的经济收益。


尝到PPP的甜头后,贵州省政府筹划着与中国交建更深层次的PPP合作。  


2008年,贵州省委省政府提出十年时间实现“县县通高速公路”。完成高达4100亿元的投资总额,以及5128公里的通车总里程,这在很多人眼中成为不可能的事。与之前仅修建一条高速路有所不同,中国交建如果想要参与这一宏伟构想中,没有模式的创新肯定行不通。


这种创新和核心就在于政企平等协商,合理配置资源,实现社会、政府、企业等多方共赢。谈起贵州高速公路投资模式创新的必要性,赵喜安在接受《国资报告》记者采访时表示:“县县通高速项目肯定不能像以往的使用者付费这种模式,一些项目社会效益显著,而经济效益不明显,政府如果没有政策活水,很难引起社会投资热情,只有政府和企业共同把项目成本和效益账算清楚,通过财政补贴等政策满足投资人合理收益,政企共担项目风险,才能最大程度整合双方资源,共同为社会提供优质的公共服务。”


因此,在高速公路等准经营性PPP项目中,中国交建开创的贵州模式就是在PPP+EPC+政府可行性缺口补贴的基础上,再进行+建设期补贴、运营期前N年补贴、运营期全周期补贴,+交通量保底,+配套土地收益等多种排列组合。


PPP投资的贵州模式,为中国交建开启了更为广阔的投资市场。随着西南省份PPP项目相继落地,中国交建的投资结构组合就更具多样性。


2014年3月,云南省政府与中国交建共同签署《高速公路合作投资建设协议》,决定采用“整体打包”方式推进云南交通设施建设,建设嵩明(小铺)至昆明、宣威至曲靖、蒙自至文山至砚山等三条高速公路。这三条高速公路之所以进行“整体打包”,出发点在于这三条路收益差异较大,中国交建采取了“以丰补欠、肥瘦搭配”的整体投资运作模式,减少了政府财政支出压力,通过以一次投入解决了三条高速的政府投资建设难题。


如何避免出现香饽饽抢着修,硬骨头无人理?最终,在政府与企业的双方协商下,云南项目采用“BOT+EPC+政府补贴+交通量保底”模式。将三条路捆绑搭配,中国交建银团融资打包解决,政府给予“建设期补贴+运营期前N年交通量保底”。


回顾中国交建PPP项目模式演变路径,其之所以能够实现持续落地,无非是实现了“量体裁衣、个性化定制”。赵喜安在总结项目经验时经常谈到:“投资人应根据项目条件及自身状况,设置边界条件,合理设计模式,中国交建和地方政府的合作,提供的是一种“菜单式”的服务,并没有僵化思想固化模式,而是根据实际情况不断创新,不断拓展“+”的内涵,使得每一个项目都有自己的特点。”

 

不亚于一次市场化改革


从2007年PPP投资初次试水,到2015年实现PPP投资的集聚效应,中国交建8年时间里完成了“承包商”向“投资商”的角色转型。其间,中国交建再次经历的内外部环境变迁,无疑加速了企业PPP投资布局。


就中国交建内部而言,转型最大驱动力来自于行业竞争环境的加剧恶化。中国交建董事长刘起涛作为集团顶层设计的总规划师,对企业内外交困的局面感受尤为强烈:“2006年实现上公司赴港上市,让一个传统国企实现脱胎换骨。但8年来改革红利边际效益递减,固有问题却在逐渐积累,其他建筑企业也完成了在资本市场的‘常规一跃’,我们先发优势衰减。”


因此,2013年,中国交建明确提出了以打造全球知名的工程承包商、城市综合体开发运营商、特色房地产商、基础设施综合投资商、海洋重工与港口机械制造集成商为内容的“五商中交”战略,以求整合、提升产业价值链。其中,城市综合开发运营商和交通基础设施投资商的明确定位,直接扣题PPP。


同年,政府治理体系的进一步完善,为全社会PPP投资热潮注入全新动力。党的十八届三中全会提出建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,开启了推广运用PPP的新时代。2014年年初,PPP模式首次出现于财政预算报告中,从此进入发展的快车道。


有既定战略作为支撑,加之政府投资思维的开放,中国交建在一片PPP蓝海中,没有理由放慢投资步伐。但是,一个无法忽视的现实是:能在上一轮大规模建设中留下来的政府性和公益性项目,不大可能都是“香饽饽”,更不可能有大的获利空间。对于中国交建而言,如何降低投融资成本、减轻企业负债压力,成为其良性发展的症结。


目前,中国交建约7500亿PPP投资项目中,已经累计完成投资金额3000亿元,而随着大量项目的开工建设,持续性的资金压力短期内还将加剧。目前,除了向银行寻求资金支持外,中国交建近年来多次通过配发A股及H股、非公开发行优先股等融资渠道,在很大程度上缓解了债务压力。但面对巨大的资金缺口,中国交建创新投融资渠道的紧迫性持续增强。


为破解资金困局,中国交建在资产证券化方面做起了文章。“既然投资,就是想办法把资本变成资产,再把资产变成资本,然后在进行资本循环,这才能称为投资的闭环。而这一循环越快,证明投资效率越高。”赵喜安对《国资报告》记者表示。在他看来,央企还处在一种把资本变成资产的阶段,还未形成循环。实现资产证券化的创新,才是投资的新阶段。


作为中国交建加速资产证券化的一大平台,中交投资基金管理有限公司(简称中交基金)于2014年9月正式开业。中交基金的介入,使融资从债券变为了股权,项目运作引进股权,后期只需给投资者分红,从而降低了中国交建资产负债率。


对此,赵喜安表示:“加速资产证券化,对于中国交建下个阶段推动PPP模式具有重要作用,比如使用者付费项目,同时也属于经营性资产,可以将资产转交出去,从而得到相应的回报,其他投资者再去经营,这也是PPP的一个新阶段。”


践行PPP,其归根结底还是企业的一种市场化行为。中国交建在投资体制转变中所面临的体制困境,其他国有企业也多少面临同样的“成长烦恼”。踏入非传统业务领域,更深层次上推动国有企业更加契合市场需求。正如中国财政科学研究院院长刘尚希所言:“国企改革如何推进,PPP将是一个很好的切入点。对整个国有资产管理体制的而言,PPP不亚于一次市场化改革。”


后记


3月下旬,得益于国资委新闻中心、中央企业媒体联盟联合策划组织的“走进新国企·寻找PPP样本”的主题活动,中国交建PPP投资实践揭开了神秘面纱。

历时三天,辗转北京、贵州、云南三地,来自政界、学界、企业界等的多名专家齐聚一堂,共话中国交建PPP创新性探索。多元观点在此碰撞、融合,可谓是引发了一场意料外的化学效应。其中最为鲜明的变化在于活动结束不久,中交集团就收到了发改委、财政部、交通运输部等部委PPP政策专题研讨会的邀请。其后,中交集团提交国家发改委申请PPP专项建设基金的23个项目,已有三个得到批复,项目金额达17.5亿元。这笔资金的注入,无疑缓解了PPP项目投资的燃眉之急。


在PPP之风日渐强劲之际,央企作为社会资本的中坚力量,其先锋角色不可小觑,中国交建的先期探索注定成为央企PPP创新的有力注脚。未来,PPP在撬动社会公共服务改革中的作用如何进一步放大,还需社会、政府、企业等多方携手,共同探索。


来源:国资报告

作者:王倩倩


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