重磅 | 地方国企分类改革分析报告

2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国企改革的指导意见》（下称《指导意见》）正式出台。《指导意见》结合不同国有企业在经济社会发展中的作用，将国有企业进行了分类。2015年12月，国务院国资委、财政部、发展改革委又公布了有针对性的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，此后国企分类改革进入全面推进阶段。

《国资报告》对截至2016年10月各省级行政区国企改革政策进行了一番梳理，可以看到各地国企分类改革进度虽然不一致，但是分类的原则则是大同小异的。从具体的执行来看，各地的分类方法因地制宜，各具特色。这些分类原则与分类方法的出台，使得国企分类改革将理论落到实处。

国企改革，地方经验很重要。十八届三中全会拉开新一轮国企改革大幕以来，地方国企改革紧锣密鼓——2013年12月7日，上海公布“国资国企改革20条”，打响了地方国企改革第一枪，此后，江西的因地制宜、因企施策，山东的高管契约化管理，重庆的去产能，广东的兼顾活力与控制力……地方样本的渐次出现，为改革贡献了特色与亮点，并做出了有益的探索。

在探索过程中，一些国企改革的重点、难点问题，也显现出逐渐清晰的路径。国企分类改革就是其中之一。记者根据公开资料，对各省级行政区的国企改革政策进行了梳理，发现多地政府已在中央相关文件指导下，明确了分类改革的思路，并在分类依据和方法、分类施策的具体细节方面做出了规范。值得注意的是，地方的这些规范在体现国企改革共性规律的同时，也因各地情况的不同，而呈现出差异化的特征。

分类进度：表现不一

2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国企改革的指导意见》（下称《指导意见》）正式出台，外界揣测已久、众说纷纭的国企分类改革问题，也有了权威的答案。

《指导意见》提出，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。《指导意见》还强调，通过界定功能、规划分类，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性。

2015年12月，国务院国资委、财政部、发展改革委又公布了有针对性的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称《分类指导意见》），国企分类改革由此进入全面推进阶段。

记者对截至2016年10月各省级行政区国企改革政策的梳理发现，总体而言，各地方政府对《分类指导意见》响应积极，但在具体进度上则表现不一，具体可以分为三种情况。

第一种是在本地最新出台的国企改革意见中，对分类问题进行了阐释。如吉林省在2015年底发布的《关于深化国有企业改革的意见》。

第二种是在2014年时就在国企改革意见中对分类问题进行了阐释，此后又公了“实施意见”，对分类问题进一步阐释和明确。如广东省，先是在2014年发布了《全面深化国企改革意见》，2016年又发布了《关于深化国企改革的实施意见》。

第三种是在此前发布的国企改革意见基础上，又有针对性地出台了分类改革的意见。包括湖北、云南、内蒙古、重庆、山东、四川、河南、浙江、上海、黑龙江、陕西等。其中，山东、上海、重庆、陕西，已经完成了国有企业的功能界定和分类工作，重庆、陕西还公开发布了分类后的企业名单。

值得注意的是，一些省份（自治区）在先后出台的政策中，对分类问题的阐述有所调整。如内蒙古自治区2014年出台的《关于自治区直属国有企业分类监管的意见》中，将内蒙古自治区直属国有企业划分为两大基本类型：特定功能类和商业竞争类，而在2016年3月出台的《关于自治区国有企业功能界定与分类的实施意见》中，则将自治区国有企业分为商业竞争、特定功能和公益三类，体现了地方政府在中央精神的指导下的调整与适应。

对于地方国企分类改革进度不一的现象，国资委研究中心研究员胡迟表示，改革都是在探索中前进，所以不同地方的改革情况也不尽相同，有的出台政策比较快，有的则比较谨慎，有的是在中央文件出台之后，又推出实施意见，有的是转发中央意见，然后出细则。从目前情况来看，还没有太单一、太纯粹的规律，但这恰恰体现了地方国企改革内容的丰富性和复杂性。

分类原则：大同小异

根据《分类指导意见》，各地方政府纷纷提出了自己的分类原则。记者梳理发现，这些分类原则基本与《分类指导意见》的精神相符，但也有少部分地方政府采取了相对特殊的分类。

根据《分类指导意见》，国有企业分为商业类和公益类，而商业类中主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。

大部分地方政府都遵循了这一分类原则，不过，在具体表述上有所差异。如黑龙江、山东、陕西、河北、河南、重庆、甘肃、云南、安徽，福建将国企分为商业类和公益类，并在商业类中再细分为商业一类和商业二类。

陕西省国资委已公布监管企业分类名单。陕西延长石油（集团）有限责任公司被划为竞争类。

吉林、辽宁、内蒙古、天津、上海、湖南、广西、陕西、江苏、青海、北京、江西，则将商业类中关系国家安全和经济命脉的企业予以更多强调，因此将所辖企业分为竞争类、功能类和公益类（公共服务类）。

此外，还有一些省份的分类原则相对特殊，如浙江将本地国企只分成竞争类和功能类，四川将省属企业总体界定为商业类，具体划分为功能性企业和竞争性企业，其中，功能性企业细分为功能Ⅰ型、功能Ⅱ型，竞争性企业细分为竞争Ⅰ型、竞争Ⅱ型。广东则将国企分成竞争性和准公共性。

对此胡迟表示，国有企业的设立，公益类是很重要的内容，地方的水、电、公共交通，应该都属于公益类。所以从理论上讲，没有公益类是不科学的。一些省份采取了相对特殊的分类原则，一方面与地方政府对某一分类的具体定义有关，另一方面，可能也与地方政府的国有资本布局、发展方向和公共事业的运作模式有关，同时也存在将来进行再调整的可能。

分类方法：各具特色

《分类意见》对国企的功能界定和分类给出了原则和方向，而具体如何分类，分类过程中遇到的问题又该如何解决，还需要地方政府做更进一步的工作。在这方面，地方政府提供了各具特色的操作细节。

比如，对于复杂的跨类企业的界定问题，内蒙古在政策中提出，对企业业务板块进行定量测算，定量测算以企业三年财务决算数据为基础，对企业业务板块中公益类业务、特定功能类业务和商业竞争类业务的资产总额、营业收入、净利润、从业人员等四项指标占企业对应指标总值的比例进行测算，定量测算结果作为确定企业类别的参考因素。

山东强调主业突出原则，提出“凡某项核心业务功能特别突出的，以突出功能确定企业类别。各项功能在企业发展中比较均衡的，充分考虑企业的战略定位和发展目标、各类业务对企业的重要程度等因素，综合确定企业类别。”

河南则提供了三条界定标准：首先是根据政府出资组建企业时，明确的企业战略定位、发展目标和主要任务设定企业类别。其次是根据企业提供的产品或服务满

足的需求设定类别。第三是根据核心指标占比设定企业类别。

同时，河南还给出了具体的计算方法——结合企业战略定位和主业，选取相关业务的资产（资本或投资）、营业收入、实现利润和从业人员四项指标作为核心指标，分别计算相关业务的四项指标占企业对应指标总额的比例，相关业务三个以上核心指标占对应指标总额的比例超过51%，则企业划入相应类别。

云南则强调分类与分层相结合，按照分类原则和要求，先确定集团整体类别，在此基础上，结合企业功能定位和发展方向，由集团母公司对所属企业再分类。

胡迟指出，业务多元化的跨类企业是分类的难点，“既有完全竞争的业务，也有公益的业务，怎么分？另外，商业类和公益类的相对好划分一些，但介于两者之间的功能类企业，界定的标准往往比较模糊，因此分类的难度也更大。在这些方面，地方政府都做出了可贵的探索。”

胡迟同时指出，国企在不断发展，分类的标准也会不断调整，所以，当前的分类也并非一成不变。事实上，大部分地方政府的分类原则都体现了灵活性，强调“动态调整”原则，如云南就提出，根据商业二类企业的市场化程度，推动企业逐步向商业一类转变。

分类施策：从理论到现实

在确定分类原则和分类方法的基础上，各地方政府还对不同类别国企的改革、发展、监管和考核进行了差异化规范，从而让分类施策真正从理论走向了现实。

对于商业一类（竞争类），公司制、股份制改革，股权多元化，改制上市，整体上市，发展混合所有制，突出竞争优势等，是各地方政府均重视和强调的关键词。如湖北在政策中指出，商业类国有企业按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善现代企业制度，成为充满生机活力的市场主体。

同时，各地方政府对于国有资本在商业一类（竞争类）企业中流动，也更强调其灵活性。如重庆在政策中指出，对于主业处于完全竞争性行业和领域的商业一类市属国有重点企业，国有资本可以绝对控股、相对控股、参股或完全退出。黑龙江也在政策中指出，商业一类企业，是实施股权多元化、混合所有制改革的重点，可根据不同情况实施保留国有独资、绝对控股、相对控股、参股或退出国有。

在考核和监管方面，各地方政府也对商业一类（竞争类）国企做出了具体的规定。如湖北提出，充分竞争的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管，强化对公司董事会规范建设和运作的监督指导，落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，积极推行职业经理人制度。

河南、山东则均提及了“对标机制”。河南在政策中提出，对商业一类国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值情况和市场竞争能力，考核中引入行业对标机制。

和商业一类（竞争类）国企相比，各地方政府对商业二类（功能类）国企的政策则充分体现出了差异化。

首先是目标上的不同，对于商业二类（功能类）国企，地方政府更强调其战略性和前瞻性。如重庆在政策中指出，对商业二类市属国有重点企业，要在服务国家宏观调控、保障国民经济运行、完成专项任务等方面发挥更大作用。河南也在政策中指出，商业二类国有企业要合理确定主业范围，重点投资发展基础产业和基础设施、战略性前瞻性产业。

其次是控股要求的不同。地方政府大都要求对商业二类（功能类）国企实行国有控股。如湖北在政策中指出，承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。

在监管和考核方面，各地方政府也因商业二类（功能类）国企定位的不同，而有不同的举措。如四川在政策中指出，对功能性企业，重点加强对国有资本布局的监管，引导企业突出主业，更好地服务于省委、省政府重大战略和宏观调控政策。

四川将省属企业总体界定为商业类，具体划分为功能性企业和竞争性企业

重庆也指出，对于商业二类市属国有重点企业，要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对国民经济运行、发展前瞻性和战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。

值得注意的是，一些省份还强调引入政府评价机制。黑龙江在政策中指出，商业二类企业，除考核经营业绩外，还要引入政府主管部门评价机制，辅助考核特定功能作用的发挥成效、运营能力，原则上以相应权重综合加权计算业绩考核结果。河南也在政策中指出，对商业二类国有企业，加强对服务全省发展战略、发展前瞻性战略性产业、完成重大专项任务情况的考核，考核中引入政府主管部门评价机制。

对于公益类企业，各地方政府也按照《分类指导意见》的精神做出了规定:均强调采取国有独资形式，同时，具备条件的可以进行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

在监管和考核方面，各地方政府更强调公共服务的质量和效率，及信息公开程度和社会效益。山东在政策中指出，严格限定公益类企业主业范围，加强主业管理，重点在提供公共产品和服务方面做出更大贡献。重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力。河南也在政策中强调，对公益类国有企业，把提供公共产品、公共服务质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。

对于地方政府在分类施策方面的探索，胡迟表示，这充分体现了地方“先行先试”的价值所在。地方政府根据自己的情况，条件成熟，领导有这个意愿和能力，就可以先行动，为改革探索出一条路来。另外，地方改革顾忌的因素相对少一些，改得好的话，收获了经验，改革出现一些问题，成本也相对较小。因此，从理论和现实层面看，地方改革都有其独特的意义和价值。

同时胡迟也指出，地方政府对于国企分类改革，要给予高度的重视。胡迟表示，分类改革在国企改革中具有基础性的作用，如分类监管、混合所有制、员工持股、国有资本投资运营公司等，都与分类改革联系紧密，《指导意见》也将分类改革作为改革举措的第一条予以重视。“分类不同，监管和考核的政策是不一样的。所以，地方政府在改革过程中，应深化认识，以免出现和改革预期不同的情况。”

内容来源：国资报告

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