检察机关应当勇于向雾霾开炮

检察公益诉讼权之提倡
北京市人民检察院 刘哲
 
引子

日前，由北京市人民检察院第三分院提起的一起电镀厂废水直排造成水土重金属污染民事公益诉讼案开庭审理，该案系通州人民检察院移送。该案被告人赵某某于2017年1月23日因涉嫌环境污染罪被提起公诉。而刑事指控与民事公益诉讼被分割在两级法院审理。

主要原因是由于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第五条规定：“人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件由侵害行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。” 将民事公益的基础审级直接定在了中级人民法院，这明显高于普通民事案件审级确定标准。

同样是公益诉讼案件，行政公益诉讼的基础审级是基层人民法院，只有对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起公益诉讼的案件以及本辖区内重大、复杂的公益诉讼案件才由中级人民法院管辖。

刑事诉讼案件更是只有危害国家安全、恐怖活动案件，或者可能判处无期徒刑、死刑的案件，因此同样都是涉及人数众多的涉众型经济犯罪案件，由于审级的原因很多都是基层人民法院审理，很多案件的涉案金额、涉及人数、影响面都大于很多民事公益诉讼案件，而公益诉讼案件却要一并由中级人民法院审理，存在审级过高之嫌。

这种与审级不匹配的问题导致刑事附带民事公益诉讼几乎难以开展，因为环境污染等可能引发公益诉讼线索犯罪很难达到无期、死刑的法定刑幅度，导致刑事案件与附带产生的公益诉讼无法在一起审理，这不免对解决诉讼资源，全面查清事实都产生了一定阻碍。这种高审级也成为民事公益诉讼的瓶颈之一，因此导致民事公益案件提出数明显低于行政公益诉讼案件。

公益诉讼就像一份烫手的山芋大家都像躲得远一点，但是检察机关躲不开，也不能躲，因为这是一份历史性的责任。

有人问我检察官最需要的品质是什么，现在我可以回答，是勇气。

因为如果没有检察官把这些庞然大物送上法庭，再公正的法庭也会无所作为。
但是想扳倒这些大山，与既得利益对决，必然需要极大的勇气。具体案例参见《人民的名义》，而实际上提起重大公益诉讼案件的难度一点也不会低于办理省部级案件。
 
1.检察机关为什么要关注公益诉讼

改革背景下，公益诉讼其实具有重要的战略价值，这一点检察机关内部还缺少充分认识。

首先，公益诉讼都是关系国计民生的重要领域，是亿万人民民众极为关注的事情，其关注度、其影响力，一点也不低于反腐大业；

其次，公益诉讼也是在优化或者净化社会运行环境和治理环境，是对政府部门不作为的督促，是对不良行政行为的纠正，也是广义的社会反腐，或者说社会净化；

再次，公益诉讼具有突出的紧迫性。比如雾霾问题，不仅关系到大多数中国人的身体健康，也关系到中国经济和治理体制的健康发展，已经成为国人的一块心病，直接影响到综合国力，成为制约社会经济进一步向前发展的瓶颈，此患不除，国人对政府的治理能力难有信心；

最后，公益诉讼是社会自我改良的一种重要动力。社会公益组织热心参与社会管理，但由于泛行政化的管理模式，缺少证据调取能力，法院对监督政府和大型企业也缺少热心，一腔热血被泼上一盆冷水，有些只好转向聚众与政府对抗的道路，这是正能量缺少引导转向负能量的典型路径，在这个过程中如果检察机关能够推一把，这个正能量就可以进一步往前冲，反而成为改善社会的动力。对此，决策层已经认识到这一问题的重要性，党的十八届四中全会将公益诉讼写入决议之中。
 
2.公益诉讼权演化史

公诉权与公益诉讼权原出一门。早在罗马法时期，诉讼只是简单的划分为公益和私益两种诉讼形式，与私益诉讼不同的是,公益诉讼维护的是社会公共利益,只要法律没有特别规定,具有市民资格的人均可提起诉讼。

彼德罗·彭梵德指出：凡具有市民资格的人均有权提起民事诉讼——既为维护公共利益而设置的罚金诉讼。提起这种诉讼时,具有优先权的是受到非法行为侵害的人和被公认适宜起诉的人。（彼德罗：《罗马法教科书》）这个适宜起诉的人当时并没有设立固定的职位，因此普遍仍由私人自发提起，直到两千年之后罗马法复兴才有了根本的变化。

在君主制后期的欧洲各国才出现了国王的私人法律代理人，在法国叫检察官，在英国叫总检察长或副总检察长，以便在封建制向王权国家过渡的过程中通过法治手段从领主和教会手中夺取司法权，并进而在资产阶级革命和启蒙运动之中演化为公共利益的代表，从而实现从地方到中央、从神权向王权、再从王权到公权的逐渐转型。

法国大革命成为现代检察制度诞生的标志，检察官不仅成为指控犯罪的公共代理人，也逐渐成为公众民事利益的代言人，在1806年的《拿破仑法典》中就赋予检察机关民事诉权的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通过提起民事诉讼的方式，对其予以保护。检察官在公益诉讼的法律地位至此被确定下来，并为后续法国民事诉讼法所确认。

英国公益诉讼权集中在检察长手中。真正将公益诉讼发扬光大的是美国，五十年代世界八大公害事件之一的洛杉矶光化学烟雾事件以及多诺拉烟雾事件发生以后，震惊美国，生存的危机感使美国民众发起了声势浩大的环境运动，要求政府加强环境保护力度。联邦政府先后制定了《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》、《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》。这些法律赋予了检察机关依提起公益诉讼的权利。

从美国司法部的机构设置为例，除了负责刑事指控和调查的部门以外，还设有反托拉斯局、环境与自然资源局等，其中反托拉斯局由罗斯福总统于1933年设立，任务就是促进与维护美国经济的竞争，比较有名的案件是上世纪八十年代拆分AT&T的案件以及九十年代拆分微软的案件。环境与自然资源局的目标就是综合运用刑事和民事诉讼手段维护公共资源和环境。1989年，美国检察机关起诉埃克森美孚石油公司污染环境案，导致该公司被处罚款35亿美元；1999年，美国电力公司因没有按照美国《洁净空气法》要求安装污染控制设备，导致形成酸雨，被美国检察机关起诉后，最终同意接受46亿美元的巨额罚金。
 
3.国家公诉+公益诉讼：公诉权再定义

纵观公诉权的发展历程，经历了发动权由民间到官方、行使方式由分散到集中、内涵由窄向宽的过程，这是与社会发展制度相互适应的。

从罗马法的古代共和到欧洲领主封建制，再到资产阶级兴起，是一个私人权利不断发酵、私有观念不断启蒙的过程，公权与私权不断分野，权利不断清晰明确，民事诉讼权行使的根据必须与案件具有直接利害关系，其他机关和个人不能涉足，只是将触及国家法律底线的犯罪划归公诉权领域。

但是由于工业社会的不断发展演进，尤其是后工业时代、信息化时代的到来，传统的刑事法体系已经不能完全保护公民利益，刑事立法进度无法跟上社会的演化发展速度，企业作为社会组织形态的重要一环对社会经济、生活环境的影响日益加大，有些直接涉及到千百万人的切身利益，这些行为如果不及时加以规制其所带来的危害已经一点也不低于犯罪的危害。

而且由于涉及面过宽，受害方很难形成集中统一的力量，而面对的大型企业都是有组织、有实力的庞然大物，个人提起公益诉讼犹如蚍蜉撼树，即使公益组织也缺少必要的法律手段和强大力量。比如，2015年，大连市环保志愿者协会诉中石油 “7•16 ”事故污染环境案，从海洋与渔业部门调取相关数据就存在一定的困难。同年，中国生物多样性保护与绿色发展基金会起诉“腾格里沙漠污染”环境公益诉讼案，又碰到立案难。

一方面是民间公益诉讼难，另一方面是行政执法不给力。在环境保护等民生领域虽然存在多重行政机关监管，但是由于垄断性企业实力过于强大，而且国企与行政部门之间监管体系、利益纠葛盘根错节，环境污染的背后其实是理不顺的行政监管乱麻，不解决监管体制问题不可能解决根本的民生问题。

面对这种种困局，以打击犯罪、维护国家利益为使命的检察机关，在今天不断加速变化，经济社会风险随时可能上升为刑事风险的现代社会，面对风险日益多元化、系统化、复杂化，行政部门分而治之力不从心的现实，检察机关不能再眼睁睁等待结果继续恶化，应该有所作为。

检察机关在作为国家正义的捍卫者、指控各类犯罪行为的同时，也应该担起公众利益的“保护伞”的角色，应当重新定义公诉权的含义，将公益诉讼注入其中。将保障国家利益或保障公共利益统一起来，打击日益泛滥的雾霾问题既是在维护公共利益也是在维护国家利益。在公众、社会、国家利益不断交织、重叠的今天，不应该固守传统的指控思维，应该综合运用刑事、民事手段规制各种社会不良现象，督促行政机关依法履行公务，促进企业和个人健康参与经济社会生活，改善国家的治理体系，促进国家经济社会运作模式的优化升级，最终仍然是维护人民群众的根本利益。
 
4.公诉权行使公益诉讼的优势

在美国司法部无论是反托拉斯局还是环境与自然资源局都是综合运用刑事、民事手段维护国家法治，但是目前我国公益诉讼权只能由民事行政检察部门来行使，不利于检察资源的整合，有必要发挥专业化的优势，使流程业务分工型的检察职权配置模式向工作内容领域集中型的配置模式转变。

事实上，无论是从全国人大常委会的授权看，还是最高人民法院的实施办法看，都没有限定公益诉讼职能行使的具体部门，不存在外部的法律障碍。如果在特定领域成立专业化办案机构，整合公诉与民事行政检察职能的话，就可以解决这个问题。事实上，将公诉职能与公益诉讼职能整合行使有三个方面的好处：

一是以传统优势拉动新型职能。

公诉 48 31648 48 15290 0 0 3625 0 0:00:08 0:00:04 0:00:04 3625检察的根和魂，是检察安身立命的根本，也是检察机关的看家本领，无论从引导侦查、审查证据、出庭指控，还是开展侦查监督和审判监督都积累了长期的经验，出庭是公诉人的家常便饭，其中的诉讼技巧早已融入血液之中，从诉讼经验和技巧上来讲对公益诉讼也是相通的。

而且刑事案件中很多涉及到行政机关的不作为问题，以及企业的违法问题，这些都是公益诉讼的线索，有些就直接可以提起刑事附带民事公益诉讼，有些原来是通过检察建议提出的，但是现在也可以单独提出行政或民事诉讼，这些公益诉讼由公诉人提出最为合适。

首先，公诉人对案情最为了解，已经审查了全部卷宗材料，换人再审浪费时间精力，而且失去了公诉人亲自提讯、亲自核实关键证据、亲自出庭指控犯罪了解庭审情况的亲历性，而且也浪费了提出公益诉讼的最佳时机，并使得公诉人失去积极性；其次，公益诉讼的被告方一般都是具有较强实力的企业、组织，往往拥有强大的财力和社会关系资源，必然会高薪聘请律师应诉，因此需要更加娴熟的出庭技巧，这时如果由成熟老练的公诉人来担纲，显然胜算更大。

二是优化检察职能，在特定领域发挥拳头优势。

专业化和一体化是检察工作发展的两个方向，其结合点就是在专业领域深耕检察职能。比如环境污染领域，无论是刑事案件还是民事案件，都要对环境领域的相关背景知识进行了解，这些背景知识非常庞杂，全面掌握并非一朝一夕，而且这样的人才也非常稀缺，不可能在分散到公诉、民行、批捕等多个部门，这将浪费本来就非常宝贵的专业人才资源。这些人才和知识，应该集中在一个部门集中发挥专业化优势，在环境资源这个领域综合适用刑事、民事，甚至行政诉讼手段，集中兵力发挥检察效能。

目前，美国司法部环境与自然资源局就是采用这种模式。国家军事体制从军区转变为战区也是一样的道理，就是要以战斗力为标准来配置检察资源。在环境保护领域集中发力，才能发挥充分的作用。同时，职能整合还有利于职能之间的相互配合，刑事和民事线索可以相互流转，自行补充侦查职权和公益诉讼证据调取权相互补充，与侦查机关的合作将更加紧密，在打击犯罪和公益诉讼两个方面加强检警合作，在公益诉讼调查中发现职务犯罪线索的还可以及时向职务犯罪侦查机关移转，将督促行政履职与打击腐败结合起来。

三是有利于检力资源下沉，扎实提高检察公信力。

目前，很多地区开展的专业化办案机构的领域主要集中在金融、经济、高科技、知识产权这些高端领域，这些领域也往往集中于城市中心区，但是像工业城市、远郊区县等大部分地区并不存在这些高端领域，相反的是环境污染、国土资源保护的压力这里却很大，能否在考虑在关注高端行业的同时，也关注一下这些低端行业，在这些民生领域问题击中的城市或地区建立专门化的检察机构，综合行使打击环境污染的刑事检察职能和民事行政检察职能，将检力下沉。下沉不仅指的是向基层下沉，也指的是向基础领域、基本问题、基层重心下沉，关注那些老百姓正在关心的问题，才能充分体现人民检察院的人民性，这样才能切实提高检察公信力。
 
5.公益诉讼是时代的召唤

公益诉讼并不是检察机关的一厢情愿，而是时代的召唤，老百姓的召唤。从探索到改革试点期间充满坎坷，但是作为历史的潮流，方向不可逆转。

早在上世纪九十年代，检察机关在履行国家公诉职能的同时，就开始了一系列公益诉讼的探索。

2003年四川阆中市检察院诉群发骨粉厂停止侵害环境案中，检察院即依法对该厂提起环境公益诉讼，并获得了胜诉的结果。

2011年云南省昆明三农农牧有限公司等将养殖废水渗入地下水系统,在昆明市人民检察院支持下,昆明市环保局作为原告提起民事诉讼，昆明市中级人民法院判决原告胜诉。

2012年8月，修订后的民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”为检察机关参与公益诉讼提出了基础的法律依据。

2014年10月，十八届四中全会明确将探索检察机关提起公益诉讼制度纳入决议之中，随后由全面人大授权开始改革试点。

公益诉讼的探索之路虽然筚路蓝缕，但是确实越来越有希望。这实际上是与改革开放和经济社会发展的进程息息相关，经济的发展模式逐渐由资源消耗型向环境友好型转变，在改革开放的初期还是更加关注发展的速度，更多的是考虑社会的稳定，几次严打都集中在那段时期，对环境的持续关注，也主要是近十几年的事情，也是人民生活水平发展到一定阶段的产物。目前社会治安总体趋于平稳，人们将注意力更多转向雾霾、食品药品案件等民生议题，这些变化不容忽视，这其实就是时代的变迁，检察机关应当与时俱进。

事实上，国家公诉和公益诉讼是相辅相成的，不可偏废的，没有国家公诉严重的犯罪行为不足以遏制，但是如果都等到酿成刑事案件的惨剧，必然为时晚矣，如果检察机关能够早一点将三聚氰胺、毒疫苗、雾霾问题纳入公益诉讼范围，或督促政府作为，或迫使企业整改，也不至于酿成一个又一个的人间悲剧，雾霾问题到现在仍然不知何时退场，检察机关应该在这些领域充分发力，这是人民的期待，也是时代的召唤。
 
6.通过公益诉讼可以整合社会治理资源

公益诉讼是一面整合社会治理资源的大旗，检察机关应该扛起来，这样社会正能量才会“揭竿而起”，产生聚合效应。很多人担心公益诉讼案件难办，证据不好调取，事实上只要检察机关振臂一呼，很多证据都会主动交上门来，污染企业已经成为众矢之的，惩治这些不法企业可谓民心所向，就像老百姓会用小推车推出一个淮海战役一样，也同样可以再推出一个雾霾战役。

比如，检察机关可以设立一个专门收集公益诉讼证据的网站，移动端也可以做个APP，允许公众在这个网站上传有关公益诉讼证据的照片、视频或者文字资料，可以留言提供线索并留下联系方式，可以设计相关算法用于初步分拣诉讼资料，公益诉讼组织可以帮助整理分拣部分证据资料，形成一定线索之后，检察机关可以安排专人进行评估，并可以邀请公益诉讼律师和公益组织参与评估，并制定一定的分级标准，按照优先顺序进行处理。这将成为海量的公益诉讼线索资源。在这个公益诉讼信息平台上还可以增加交互功能，即时解答各种相关问题，可以吸纳公益诉讼组织和社会各界人士自愿参与解答，每一个参加者也可以自愿转变为回答者，共同为公益诉讼大业集思广益，并自愿参与到各种公益诉讼案件的证据调取过程中，检察机关对此可以进行适当组织安排，从而发挥社会治理资源的整合效应，并引导公众对社会问题正面表达和依法救济。可以根据情况，将相关公益诉讼线索移送有关政府部门督促其履行职责、督促相关企业及时进行整改，有些也可以先行交由适格的公益诉讼组织提出公益诉讼，必要的时候检察机关可以出庭支持起诉。对于重要的公益诉讼案件检察机关可以自行起诉，对于影响特别重大的案件检察机关可以形成专案办理模式，并吸收社会热心专业人士共同参与相关工作，形成以检察为核心、以信息化平台为纽带、多方参与有序组织的公益诉讼多层次组织格局。

通过吸收整合社会公益资源，检察机关不再是孤军奋战，更不再成为涉法上访的目标和吐槽对象，反而成为普通公众争相寻求帮助的公益保护神，使检察机关与人民群众真正做到荣辱与共、休戚相关，不再是聚众闹访，而是有序提供海量证据线索，并通过公益组织或者个人名义积极参与检察机关公益诉讼的整体行动之中，为公益诉讼免费宣传，就像口碑营销一样，通过口口相传、朋友圈转发提高检察机关的公信力，这是才是实实在在的公信力和好口碑。因为民众深知检察机关是在为大家办事，就会像维护自己朋友、家人的声誉一样来维护检察机关的声誉，即使有些案件败诉，也可以得到理解，因为这件事情本来就不容易，这才叫信任，这份信任就是我们梦寐以求的司法公信力。
 
展望未来，我们应该保持开放的心态。面对日新月异的风险型社会，公益诉讼应当成为检察机关参与社会治理结构的重要渠道，成为整合社会公益资源的中枢力量。

公益诉讼应当成为检察机关新的战略增长点，与国家公诉职能有机结合，成为检察制度的双轮引擎，有效发挥疏解社会矛盾，优化社会治理结构，维护人民群众根本利益，普及法治精神的作用，从而切实提高检察公信力。

检察机关应当勇于向雾霾开炮，这是新时代检察官无法逃避的历史使命。为了人民的利益，检察机关应该扛起公益诉讼这杆大旗。