提振消费政策新思潮
特别声明
从去年疫情防控放松开始，市场对今年中国经济关注的一个焦点就是消费复苏的问题，对消费复苏到底是什么样的走势，分歧不小。
有些人很坚定地以海外疫情防控放松的走势来推演中国的走势，还有不少人提到疤痕效应、居民资产负债表受损，要恢复到疫情前水平要很长时间。也有些人看到中国花了很短的时间疫情闯关，春节以来线下接触性消费火爆，认为随着经济复苏消费也会持续恢复。
但在这些研判中，有一个很重大的变量：政策在提振消费到底可以起到什么作用？两会后记者会上说的“扩大需求组合拳”中是不是有一些提振消费的大招？这对提振消费会带来什么影响？
对于提振消费的政策，市场一直很关心，但心里没底，目前也没有新的政策出台。
如何提振消费，这似乎是个十年之问，或者二十年之问，因为一直没有什么明显改变。一些专家上十年如一日在呼吁，中国经济结构失衡的问题，过度重视投资，忽视消费，但起的作用不大。
前沿君注意到，近期官方智囊对于如何提振消费有很多新的讨论，出现了很多的“新思维”，这些新思维虽然还没有马上转变为一套新的政策体系，但可能当前正处于这种转变的前夜。
困境
过去促消费的困境在于，第一，促消费政策有些太急，希望起到像投资稳增长一样，要有立竿见影的效果。消费本来是个慢变量，但是要立即见效拉动经济，那么只能在大宗消费上做文章。
抛开刺激房地产带动家电装修消费这招不说，有几个工具屡试不爽，但业界却有很多争议。比如之前的家电下乡补贴，表面上是促消费，实际上是补贴是给了企业。而且这些下乡的产品大多是相对落后的产品，导致低端产品反而市场更火爆，产业升级反而放缓。
再比如，汽车购置税减半，效果很明显，但问题是提前释放了消费需求，政策结束后市场低迷。去年也又一次性采取了600亿的支持政策，去年汽车消费火爆，今年就低迷了。
这些政策有效、速效，但是速效丸经常是寅吃卯粮，吃了今天不管明天。而且打乱了市场本来的运行周期，让企业正常的生产体系错乱起来。
第二个困境在于，这些年谈到消费问题经常会被“虚化”，因为要促消费就要增加居民收入，要增加居民收入就要增加就业，要增加就业就要经济和产业发展，要经济产业发展就要投资和发展高科技。
最后这个逻辑循环了一圈，仍然在促消费上什么也没有做，仍然是一心一意搞投资稳增长、一心一意支持科技创新。支持科技创新并没有错，但消费这个最关键的问题却在这个循环中消失了。
或者将居民收入提高的问题转化为收入分配改革的问题，即要提高中等收入人群占比，但这同样又是一个很难短期见效的中长期问题，因为“共同富裕”会让市场惊吓不已。
高收入的人动不得、中产负担也很重，低收入人群保障也不足，从哪里破题增加居民收入似乎都不合适，最后这个问题也虚置了。
第三个困境在于，促消费政策按照责任分工，似乎是分给了负责国内商品流通的部门，也就是过去内贸部的职责。
因此，很多提振消费的政策往往只是促流通的政策，比如建设国际消费中心城市、发展步行街，有的是发展夜市，或者是鼓励快递下乡等工作。
但中国的消费市场巨大，这些政策又只能从一些示范区开始，虽然也有一些带动作用，但消费市场大多早已市场化，这些工作对消费的拉动并不明显。
这些年，在促进二手汽车流通上出了很多政策，通过促进汽车更新换代拉动新车销售。
另外中央在呼吁放松汽车限购政策，但汽车号牌都是地方管理，一些城市也增加了号牌发放，整体上变化不大。
提振消费与促进内循环、形成高质量发展格局密切相关，其战略意义远不只是促进商品流通可以解决的。
第四个困境在于，服务消费虽然受到重视程度越来越高，但是教育、文化、体育、健康等消费服务的提供者大多数是国有体制，即事业单位体制，既存在各种有形无形的垄断，而且管制非常多，很多主管部门并不是经济发展部门。
这些年，有些领域资本进去很多，比如教育培训和在线教育，但确实也有些走火入魔，违背了初心，最后政策严管，直接将整个模式推翻重来。
这里面又涉及到一些广为争议的问题，公共服务领域到底是不是应该允许更多资本进入？资本化带来的是服务质量和效益的提升、产业的进步，还是必定会带来了“走火入魔”，让整个产业误入歧途？
这两者本来也不是二元对立的，但现在处理上变得有些二元对立了。舆论的氛围似乎更担心不患寡而患不均，而不是通过市场化改革提升服务供给的质量。
当然，困境和争议远不只这些，其他的可能还在许多具体的领域，比如前些年一度火爆的消费贷，到底该如何发展？不能一放就乱一管就死。
再比如对于互联网消费的争议，很多年前就存在，发展互联网消费到底会不会冲击传统消费，是零和博弈，还是带来新的消费增量。对于这个问题不同的人有不同的看法。
这些困境和争议带来的结果是：促消费的政策似乎总是乏力，政策方向有些迷乱，看不到一套整体的打法，偶尔来一些速效丸，但整体上力度较弱，和通过投资拉动增长相比几乎不值一提。
针对这些困境，我们注意到最近有很多新思维在呈现，这可能意味着，未来在促消费的政策框架、体系、工具上可能会有较大的改变，或者说需要较大的改变。
新思维
最近有许多官方智囊，对这个问题提出了反思。有的提出了一些具体的建议，有的可能没有具体的建议，但方向较为一致，共识度似乎也越来越高。
中国过去二十多年来的稳增长政策一直是靠投资拉动，提振消费的政策似乎正处于体系性重构的前夜。
举几个例子来看这个问题。在本周中国金融学会学术年会上，国研中心前主任刘世锦以《新形势下扩大需求要与时俱进，转换机制》为题的演讲很值得关注。这里引起其中一两段：
过去曾有过的短期刺激消费的政策，比如家电下乡，实际上是寅吃卯粮，跨周期看并不能增加消费，还可能加大供求波动。
近期各地出台了数以万亿计的重振经济计划，几乎没有看到支持基本公共服务，扩大消费，尤其是解决农民工住房、医疗、教育、社保等方面的规划。
拿出其中十分之一的资金用于农民工基本公共服务，所带动的需求将会明显大于被替代的投资需求。即使从短期扩大需求看，这样做也是合算的。
因此，建议在脱贫攻坚战之后，实施为期三年的进城农民基本公共服务均等化攻坚战，并以此作为扩大内需的重要途径。
他提出的“为期三年的进城农民基本公共服务均等化攻坚战”建议很有价值。这其实是一个老问题，因为就农民工的基本服务均等化已经提了很多年了，短板却还是很多很多。
中国过去讨论这个问题，谈论的都是“户口”制度的问题，户口成了靶心，后来好了，很多城市户口放开，甚至一些城市强制转户口、赶农民上楼，闹得沸沸扬扬。你不是要城市户口，那我给你？
可是，握有城市户口的进城农民工的社会保障呢？如果强制转户口可以帮农民补齐和城市居民一样的养老保险，今后可以和城市一样拿退休工资，享受和城市居民一样的医疗保障，我相信很多人都愿意。
可是这些保险措施一样没有，让农民光脚进城，甚至还要赶他们上楼，这叫他们如何情愿？
十年前，当时城镇化热潮的时候，前沿君非常纳闷的是，为什么所有人都看到了城镇化机会，却没有看到这笔资金的缺口和负担。
城镇化是机会，更是政府公共服务均等的巨大欠账和负担。但问题是这个基本公共服务均等化的缺口资金来自哪里？谁来出这笔钱？这个问题似乎被忽视了很久很久。
近期，在另外一场高端论坛上，前沿君也注意到两个相似的声音。一位来自中国国际经济交流中心副理事长王一鸣，他说：
从1998年提出扩大内需战略以来，政策重点多以扩大投资需求为主，而且形成了一整套引导地方政府和企业扩大投资的政策框架和工具，但扩大消费的手段和政策工具相对比较有限。
随着扩大投资的空间收窄和边际效率的下降，扩大消费对经济持续稳定增长就显得尤为重要，需要创新扩大消费的政策工具，完善扩大消费的体制机制，释放消费需求潜力。
对于传统的通过投资来稳定经济增长的模式的边际效率下降似乎是一个共识，但新的路径没有找到，所以只能继续走老路。另外一位是来自复旦大学的张军，他说：
现在你去看中国整个国家花在家庭层面上的支出，在整个预算支出当中是很少的，中国整个预算体系是一个建设预算的体系，不是基于家庭的支出体系，所以他很少有以家庭为单位的社会保障、社会福利项目。
我们每一个人，像我，我经常开玩笑说，因为我们经历了福利分房，这是一个福利，除了福利分房以外我们没有任何福利，我们不享受任何福利。
我们现在每年六七十万亿的固定资产投资，其实太多了，中国的固定资产现在的投资回报率早已为负，已经小于0，这种情况下，我们应该转移出来一部分用于设计各种各样的社会福利项目，能够为家庭做大量的减免和国家买单的项目。
张军建议，LZY先生在这里讲到，比如说5岁以前的孩子，他所有的开销能不能免单，国家为他免单，我甚至于觉得可能5岁还是年龄太小，我觉得应该到上小学。上小学以前幼托各方面的费用全部由国家负担，逐步地将来过渡到，将来这个小孩甚至于在小学阶段都是免费的。
我们还注意到此前的一些的声音，比如万博新经济研究院院长滕泰：
我们这两年稳消费的财政预算几乎是零，而几万亿资金财政赤字、数万亿专项债，以及十万亿的银行配套资金，全拿来稳投资，结果自然会扭曲我们的增长结构，而且不可持续。
2020年疫情冲击的第一年靠扩大投资实现了经济正增长，但是到2021年、2021年就明显不可持续了。
如果2023年的稳增长政策还跟去年、前年一样继续以扩大投资为主、对提振消费的力度不够，中国经济进一步下行的风险就加大，带来就业等一系列社会问题。
这些讨论其实都指向了一个方向，当前的促消费政策其实已经不只是一个技术性层面可以解决的问题，而是必须要发生一个战略性的转轨。即，将每年那么多的固定资产投资的资金，转移一部分用于支持居民的福利，进而促进消费。
有一些学者提出一个问题：为什么我们可以每年新增数万亿的专项债用于建设，为什么我们不可以同样发现专项债用于促消费呢？当然，中国有节俭和勤劳的传统，不愿意许下过高的承诺，进而避免居民预期过高，会有养懒汉的可能。
但现实的情况不是“养懒汉”的问题，而是社会保障水平仍然很低，居民福利仍严重不足。虽然我们已经建立了庞大的社会保障体系，取得了很大的成就，但是保障水平很低，而且很大一部分群体还严重不足。
如果过去我们可以大规模投资于基建，那么未来一个创新型经济体，需要的是高质量的人力资本，也就是提高人的素质。这时候投资于——人的福利、教育、培训，这是促进经济长远转型升级的根本。
过去中国靠人口红利，成为了全球制造业中心，但这些人都是迁移的候鸟，是从内地去到沿海的打工一代，他们失去了和城市居民一样基本的公共服务福利——住房、医疗、教育，而且甚至他们的孩子也失去了，成为了留守儿童。
未来中国经济靠创新驱动，需要更多的人才，那么就需要国家在保障儿童的营养（尤其是贫困地区学前儿童的营养）、教育的公平（尤其是农村、贫困地区教育）、社会保障差异的缩小等方面做大量工作，投入大量资金，进而形成创新型的经济驱动模式和体系。
老路
今年年初，市场上有关于债务的讨论，可惜讨论不太深入就匆匆收场了。一些人仍认为中国可以继续大搞基建扩张，这种说法确实大有市场。
当经济不好的时候，我们就会搬出很多不知哪里统计的数据来说明基建十分重要，比如人均资本存量只有发达国家的几分之几云云，意思是还可以大搞基础设施若干年。
还有一种就是当债务水平过高的时候，我们也会更多地使用另外的指标。比如过去较常用的指标是地方债务率，现在更多用的是地方法定债务率，指标的转换似乎马上这个问题就不严重了。
中国从1998年应对亚洲金融危机时期以来，逐渐形成了一套成熟的基建稳增长的模式。只要稳增长，那基本就等于是启动投资拉动增长，基建总是首当其冲。地方报项目，发改批项目，中央预算内专门有一大笔建设资金，然后银行对过审的项目配套提供贷款。
地方政府、审批部门、项目筛选、金融支持、建设央企、地方平台，一条龙的体系非常成熟，这也造就了中国的基建狂魔称号。
“基建狂魔”是优点，并不是弱点，也让中国经济得以有良好的交通体系支撑，提升了效率，但是这套体系不可能一直无止境狂飙。
过去十年，本来是四万亿基建刺激带来的“三期叠加”时期，经济增速不断换挡下行。但为了让下行速度慢一些，在四万亿之后又启动了几项浩大的基础设施建设工程稳增长。
其中2014年是关键，当年铁路（每年8000亿以上投资规模）、水利（127项工程清单）、棚户区改造三大稳增长的建设工程推出，这些工程一旦推出，责任到了部门，铁路系统、水利部门，不管经济是好还是弱，这些部门每年需要的投资体量只能增长不能减少。这导致有些建设突飞猛进，不断地超前完成任务，结果是铁总的负债也不断飙升。
这些在2014年启动的几大稳增长工程管了五六年，而且这期间还伴随了地方债务置换，专项债狂飙、地方债后门不断堵新后门又不断出现。
到了2020年，在突发的疫情冲击之下，稳增长工程有些青黄不接了。虽然当年也有人提出直接发现金的思路（这不可能被采纳），但是稳增长仍然是在拉动投资上狂奔。
比如新基建的概念也提出了，然后老旧小区改造也提出了，地下管廊建设也在摸索，反正就是千方百计找到新的项目，有项目，配套资金，经济就稳住了。
可这里面无论是找项目的模式，和找资金的模式都没有太大的创新。水利投资再加码，去年投资规模已经超过万亿了。
比如过去的财政贴息的专项建设基金模式，换成“政策性开发性金融工具”重新出山，再比如汽车购置税的应急政策也重新出山。
去年即使提出了“全面加强基础设施建设”，但其实大基建的时代已经过去了，铁路、公路建设都较为充分，全面更多地指向补短板，比如长三角、珠三角和京津冀三大城市群内部的路网加密，比如与安全相关的基础设施建设等等。
三年疫情，两年冲击巨大，为了对冲经济下行，使出了很多大招。可这些大招大多都是在传统体系下进行，让投资这个千斤顶，不断地往极限推进。投资、投资，再投资，上了项目，经济就稳了。
今年面临的形势是，外需不振，内需消费上接触性消费恢复不错，汽车、手机等耐用品消费疲软，而且从去年开始，工业部门在研判工业经济形势时都反复提出了一个问题了，需求问题突出。可是工业部门主要抓的是生产，是供给，而不是需求。
所以，今年也有人发出了通缩的担忧，或者说产能过剩的担忧。连年都在超高速的投资，投资下去了，谁来消费呢？
这是个十年、二十年之问，王小鲁教授也不厌其烦在各个场合讲述这个失衡。前些年供给侧结构性改革全面启动之前，进行的是治理产能过剩。产能过剩是哪里来的呢？说到底就是投资过剩。投资是哪里来的，项目审批占了很大部分。
当然，市场不可能存在完全的供需平衡状态，过剩和短缺才是常态，但在某些领域严重的产能过剩，而且反复出现的话，那肯定不是常态，最后又只能靠行政手段治理。
今年两会期间在江苏代表团的发言有很多人注意到，可能市场会有些纳闷，为什么在疫情刚刚复苏的时候会提出不要大干快上，不要急功近利，这不正是撸起袖子加油干、全力拼经济的时候吗？
其实这背后担心的不是经济增速快了，而是担心经济在旧轨道上狂奔，在大上投资、大上项目上狂奔，最后带来就是产能过剩、经济失衡，这样的例子太多太多了。
新办法
那么，在当前如果要提振消费，到底需要做些什么？需要采取和过去不一样的措施？前沿君认为，可能包括以下几个方面：
首先，观念要转变，这非常重要。当前观念上还是受到“形成固定资产才是有价值的”这种传统思维束缚，但是建设投资带来的收益、边际效用不断减弱，金融资源占用较高。基建投资稳定了增长，但中国全要素生产率不断下降。
中国的基建投资规模迟早会降下来，当前主要是为了对冲房地产增速下坠稳定经济需要，基建不可能长期这样高速增长下去，树不可能长到天上去。
所以，投资于人力资本就是最好的投资，通过公共服务均等化、通过大规模的教育培训（中国在很多跨学科融合上很落后，根源在于人才缺乏，教育体系没有适应）、通过提升全民（尤其是贫困地区儿童的教育和福利，进而促进起点公平），为未来发展打下基础。
因此，财政可以大规模支持基建，未来也应当大规模支持与人力资本相关的投资、与公共服务均等化相关的投资。
既然可以大规模发行债券用于基础设施建设，那么也可以发行债券用于人力资本投资，用于促进公平的教育体系的投资等等。
第二，要从顶层设计上创设一套新的中国经济稳增长的模式和政策体系。这套政策体系是朝向促进高质量发展的体系，必须包含几个方面，比如资金的来源，比如执行的体系，什么部门对这项工作负责？比如激励的机制，地方政府这样做可以得到哪些奖励？
这套体系应当仿照当前的基建体系“地方政府（地方平台）-中央预算内投资（发改部门）-央企和地方平台建设”，既有相关部门负责，又要有中央和地方的双重动力体系，还要有市场化的机构和机制可以对接落地。
当然，首要的是资金，这需要财政支出的方向进一步的调整，从过去的建设财政体系转变为公共服务体制，将更多资金用于民生（近些年，财政支出的排位，民生排名并不在前面），另外创设一些金融工具（类似于专项债的机制）提供资金。
二是部门，管流通的部门来负责提振消费远远不够，需要在民生支出和保障上设计更有力的部门整合体系，或者协调机制、考核体系，提出明确的、有约束力的涉及人力资本、公共服务均等化的指标。
三是服务体系，其实即使基本公共服务，政府也不必既要养庞大的机构、人员直接提供服务，而可以采取购买公共服务的模式，谁做得好就将财政资金补贴给谁，而不是因为你是事业单位，你是国有出资，就必定给你拨款。
你如果是民营机构，只要遵循一定的标准体系，服务做得好，财政也应该同样给予支持，即使是外资，也可以支持。
这里评选、采购的公正性非常重要，需要接受监督，需要被服务人群有参与打分评估的机会。比如养老机构办得好不好，需要一套公开透明的机制，办得好的，财政就补助。
第三，需要通过改革和开放促进服务业，尤其和民生直接相关的服务业的发展。
对于服务业，到底多大程度上允许资本进入，一味限制资本进入服务业，服务业的发展水平可能难以提升。过度放纵资本进入，可能会异化服务的初衷。
找到资本进入服务业的一个合适的界限非常重要，这样才能提升中国在教育、医疗、卫生、文化等诸多领域的供给水平，进而才能提振消费。因为当前的消费，生存型消费基本稳定，重点是发展型消费，服务业供给的提振是关键。
第四，要有一个循序渐进的转轨过程。从以投资为中心的稳增长，到以投资人力资本、改善居民（尤其是贫困地区、农村、农民工）福利的政策需要一个漫长的过程，这既能有效地促进共同富裕，也能将中国长期的投资驱动型经济转向投资和消费相对平衡的经济体系，形成高质量的新发展格局。
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