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2017-09-21 郭昶皓 IMI财经观察

本文作者是IMI助理研究员郭昶皓，他以时间为线索，回顾了台湾银行业从1945年至今的发展历程。

1945-1980年的台湾银行业是国有（公营）银行绝对主导的大一统体系，1960年后，引进外资银行和准民营银行的尝试使得这种大一统体系有所松动，但是国有银行体系占绝对主导地位的局面一直持续到了20世纪80年代。80年代开始，岛外“金融自由化”浪潮，岛内僵化的国有银行体系难以满足台湾经济腾飞的需求，这两股力量推动台湾的银行业逐步开放。此后，银行业之间展开了激烈的竞争，最终于1999年爆发了本土性金融危机。进入新世纪，台湾认识到银行业恶性竞争的弊病，分别于2002年和2005开启两次金融改革，第一次金融改革效果明显，“二次金改”结果却差强人意。金改过后，信用卡和现金卡便成为了银行新的角力场，银行大肆发放信用卡，最终触发偿债危机即所谓“双卡风暴”，此后，监管政策不断加强，台湾银行业发展的逐渐回归常态。

以下为节选内容：

写在前面：

古人说以史为鉴，大陆银行业的发展，很多时候都能从台湾银行业的历程中看到一些影子。

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1.1945-1980：国有（公营）银行绝对主导

1.1大一统体系

1945年台湾光复后，国民政府便开始接收日本在台的产业，其中，日本人经营的“株式会社台湾银行”被改组为“台湾银行”，这就是台湾最早设立的公立银行，并在1949年开始发行区域性货币“新台币”。国民党政府败退台湾后，由于人员编制紧缩，包括货币发行、收受各银行存款准备金等业务，均由台湾银行代为完成，成了事实上的中央银行。

很有民国范儿的台湾银行logo

除台湾银行外，台湾土地银行、第一商业银行、彰化商业银行等，也是这一时期改组或合并成立的。同时，随国民党政府迁台的交通银行、中国银行、上海商业储蓄银行等，也先后在台复业，它们构成了台湾最初的银行体系。

按业务性质，银行体系分为农业金融、工商业金融、合作金融与平民金融四个系统。其中，台湾银行、台湾土地银行的资金由国库直接划拨，其余银行虽然是股份制公司的形式，但政府持有的股份均为50%以上，因此事实上都为政府所控制，就是所谓的“公营”银行。而政府为稳定台湾局势，对银行业准入、存贷款利率、分支机构设立等均作了严格限制。

这种“大一统”的国有银行体系，虽然有助于稳定秩序、恢复生产，但也造成了诸多问题。其一，是银行体系效率低下，却享受了高额的垄断利润，如台湾前三大商业银行（华南银行、第一银行和彰化银行）利润率均超过100%；其二，国有银行体系因缺乏竞争导致作风保守，而彼时台湾的农林牧渔等产业十分发达，中小企业和家庭有旺盛的融资需求，银行却无法满足，存在“贷款难”问题。

1.2体系的松动

1960年后，有两股力量使银行体系有所松动。其一是引进外资银行，其二是准民营银行的尝试。

为了拓展对外贸易及引进外资，台湾自60年代开始逐步放开外资银行设立分行，但每年只能设立2家。1959年，台湾核准日本劝业银行在台北开设分行，是为第一家外资银行。1964年12月公布《外国银行设行细则及业务范围》后，如美国花旗银行、泰国盘古银行等陆续开设分行。到70年代末，台湾共有14家外资银行。

同时，在50年代前，台湾就已有区域性的民间“合会”。这一种提供小额信贷的互助会组织，也从中赚取利息，其实就是民间借贷。在国有银行体系垄断的情况下，合会是中小企业融资的重要来源。1975年7月，台湾第一次修订《银行法》，将“台湾合会储蓄公司”重组为“台湾中小企业银行”，并在1978-1979年间分别批注成立台北区、新竹区等7家中小企业银行，这些都是纯民营资本控制的银行。

但是，上述两类银行的实力有限，市场份额也几乎可以忽略，同时还依然受到严格的业务和分支行设立的管制。因此，在80年代以前，台湾维持着国有银行体系占绝对主导地位的局面。

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2.1980-2000：金融自由化与银行业开放

2.1金融自由化

80年代开始，存在岛内外两股力量，推动台湾的银行业逐步开放。在岛外，随着麦金农教授提出“金融自由化”概念后，掀起了金融自由化浪潮，一部分以美国、日本的发达国家为代表，通过金融创新来摆脱监管的束缚。另一部分则由拉美和东南亚地区的新兴市场为代表，要求放开利率、汇率和金融市场。

在岛内，70年代开始经济起飞，80年代正是鼎盛期。但是，由于台湾外向型经济的主导，外汇开始不断积累，导致货币供给的增加和通胀压力上升。而僵化保守的国有银行体系，也愈发无法满足岛内的融资需求，超发的货币又使得游资泛滥，产生了各类脱离监管的“影子银行”。

在此背景下，政府提出经济自由化方针，首先便是放开利率和汇率。利率方面，1980年颁布的《银行利率调整要点》，开启了利率自由化进程。在1985年废除利率管制条约，各银行可在规定的区间中自行决定基本贷款利率及浮动水平。到1989年7月，全面取消利率管制。汇率方面，自1978年开始，台湾由固定汇率制度改为机动汇率制度，并成立外汇市场。1981—1987年间，外汇市场操作方式多次调整，并最终在1989年实现台币汇率自由化。

2.2开放银行业

在利率、汇率均已放开的基础上，开放银行业就顺理成章了。1989年7月，台湾第二次修订《银行法》，1990年又颁布《商业银行设立标准》。至此，设立民营银行终于有了法律依据，但资本金要求要达到100亿新台币，远高于当时公营银行的自有资本。并且，民营银行只许设立5家分行，也远低于公营银行超过50家分支机构的平均水平，业务方面，也仅放开了传统的存贷款业务。

在这样苛刻的条件下，仍然有大量的银行开设。自1992年4月开始，最初核准的16家民营银行陆续开业。除新设立银行外，政府也批准信托投资公司、大型信用合作社及中小企业银行改制为商业银行。此外，在90年代末还大力推行了公营银行民营化。这使得岛内本地银行的数量随之迅速增长，民营银行数量从1990年的11家增长到1999年的47家，公营银行则有13家减为5家。民营银行的资产规模，由1991年的8.89%上升到2001年的51,5%，公营银行由53.68%下降到19.7%。

但是，由于此前货币超发导致游资泛滥，资金纷纷进入股市。股市泡沫在1990年破灭，8个月时间从12000点跌到2800点，实体经济遭受冲击，GDP增速逐年下行，投资和融资的需求都十分低迷，存、贷款同比增速仅在1990-1992年银行业开放的时期有所回升，随后又掉头向下，直到2000年前后接近0增速。

1990年台湾“股灾”

存、贷款增速放缓

在这一背景下，民营银行可谓“生不逢时”，银行业之间展开了激烈的竞争。一方面，由于仅放开了存贷款业务，存贷款利差迅速收窄。虽然从加权存贷款利率的利差看，整个90年代均维持在约3%的水平，但这其实是因为银行通过期限错配才勉强得以维持。如果考察基准放款利率和一年期存款牌告利率之差可见，从1988年的1.9%迅速下降至1993年的0.44%，整个90年代平均也仅1%左右。作为对比，2016年这一数据是1.591%。

另一方面，则是逾放比（不良指标，指金融机构逾期贷款占贷款总额比率）的迅速抬高。该数据自1989年的0.88%逐年上升，最高达到2001年的11.26%。说明银行为了盈利，将贷款投向了此前的非合意客户，或是集中授信现象严重，在加权利差平稳的背后实际上承担了更大的风险。当然，也有经济增速放缓的影响。

世纪之交逾放比高企

激烈竞争的结果就是，从1990年到2001年，台湾本地银行ROE率由20.79%的高峰降为3.61%，ROA则由0.9%降为0.26%。2000年银行分行达到5600余家，平均每3000人对应一家金融单位，而公认金融机构最密集的日本和新加坡，该指标都在5000人。

此外，虽然台湾侥幸躲过1997年的亚洲金融危机，但危机期间，岛内部分企业加高杠杆扩张信用，而经济始终不见起色，最终于1999年爆发了本土性金融危机，银行逾放比高涨，坏账堆积严重，部分银行出现亏损，银行业的恶性竞争急需治理。

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3.2000-至今：二次“金改”与双卡风暴

3.1二次金改

进入新世纪，台湾认识到银行业恶性竞争的弊病，因而开启第一次金融改革，出台“银行二法”和“金融六法”，并将2002年订为“金融改革年”，重点工作在于降低过高的逾放比，并推动银行业的兼并重组。

这既有助于缓解过于激烈的竞争环境，也为一些经营不善导致亏损的银行提供了退出机制，本地银行的数量由2000的48家缩减为2008年的37家，并新成立了14家金融控股公司。逾放比下降到2004年的3.8%，而银行业的ROE则回到10%以上。不过，为了弥补银行的不良贷款，台湾当局也付出了1.4万亿新台币的代价。

在一次金改的系列政策取得较好效果的基础上，台湾当局顺势开启第二次金融改革，试图扩大金融控股公司规模，着力打造数家有国际竞争力的金控公司，具体目标为：提升3家金融控股公司市场占有率至过10%、公股银行减半为6家、金融控股公司减半为7家、至少一家金融控股公司到海外挂牌或引进外资。其中，前两项限期2005年底前完成，后两项限期2006年底前完成。为了适应混业经营的趋势，台湾于2004年新设“行政院”金融监督管理委员会（简称金管会），实现了从分业监管到混业监管的转变，下辖银行局负责银行业监管事项。

但是，二次金改要求限时限量完成金融机构整并，政府将一些公营银行卖给民营金融机构，被认为存在利益输送。如彰化银行曾是台湾排名前三的商业银行，总资产达1.3万亿新台币，2002年的营业收入就有423亿元，却被台新金控以366亿元新台币的低价买进。最终，政府于2006年9月宣布“二次金改”的若干方案难以在期限内完成，事实上宣告其失败。

3.2双卡风暴

由于此前银行的逾放比高涨，因此金改过后，银行对公业务承压。加之进入升息周期，加权利差开始收窄，必须寻找新的盈利增长点，信用卡和现金卡便成为了银行新的角力场。

2000年，信用卡与现金卡只有1830万张，但到2005年底，台湾的金融机构共发行各种金融卡1.3亿多张。大肆发放信用卡，其实与向非合意用户放款类似，很多没有稳定收入来源的人在无法还清欠款的情况下，通过申请多张新卡来“以卡养卡”，这样一来的循环利率高达20%。最终引发偿债危机即所谓“双卡风暴”。银行信用卡的预借现金规模，从2005年的2156亿新台币大幅缩减至2006年的880亿，信用卡张数也从4500余万张跌至3800万张。

2005年双卡风暴原地爆炸

此后，监管政策不断加强，并遵照《巴塞尔协议》的相关规定对银行资本充足率提出要求，台湾银行业发展的逐渐回归常态，盈利指标趋于平稳。

编辑包倩文赵玉卿

来源金桥挖掘机（微信公众号）

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