报告| 英国议会: 特朗普损害英国利益! 应促进对华合作, 应对全球挑战

特朗普单边主义损害英国利益

促进对华合作应对全球挑战

——英国议会发布《处于世界秩序转变之中的英国外交政策》报告

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报告批评了特朗普当局单边主义外交政策对英国利益的损害，建议英国政府在“后脱欧时代” 联合志同道合的国家共同维护多边主义原则和基于规则之上的国际秩序，并建议对与中国的合作持积极态度。

报告指出，中国的经济影响、地缘政治影响及其科技能力正在大幅增长，将中国视为系统性对手并不符合英国的利益；相反，英国政府应该致力于与中国密切合作，寻求与中国共同应对重大的全球挑战。

在科学技术革命、特朗普单边主义政策、英国脱欧等国际形势剧烈变化背景下，英国政府的外交政策走向正处于何去何从的大辩论中。2018年12月18日，经过长达一年的调查研究，英国议会上院国际关系专责委员会（Select Committee on International Relations）发布《处于世界秩序转变之中的英国外交政策》（UK foreign policy in a shifting world order）报告，目的是为英国外交政策走向的大辩论指明方向，为英国政府缓解外交政策担忧。报告批评了特朗普当局单边主义外交政策对英国利益的损害，建议英国政府在“后脱欧时代” 联合志同道合的国家共同维护多边主义原则和基于规则之上的国际秩序，并建议对与中国的合作持积极态度。

报告指出，中国的经济影响、地缘政治影响及其科技能力正在大幅增长，将中国视为系统性对手并不符合英国的利益；相反，英国政府应该致力于与中国密切合作，寻求与中国共同应对重大的全球挑战，同时确保英中合作符合国际法，并使英中关系和英国与其友邦（例如日本）的关系保持平衡。此外，对于由中国领导或发挥重要角色的区域组织和机制（例如亚投行），报告建议英国政府应予以密切关注和积极接触。

英国议会上院国际关系专责委员会由12位现任上院议员组成，包括前英国外交和联邦事务大臣、现任脱欧事务大臣Joyce Anelay，前英国外交和联邦事务国务大臣、现任议会上院国际关系专责委员会主席David Howell，前英国农业、渔业和食品大臣Michael Jopling，前英国议会上院议员领袖Bruce Grocott，前苏格兰议会议员Jeremy Purvis，前英国常驻联合国代表David Hugh Alexander Hannay，前英国卫生大臣、国防大臣、内政大臣John Reid，前英国外交大臣特别顾问Arminka Helic，前伦敦警察厅警长Jennifer Hilton，前英国议会下院工党影子内阁议员Stewart Wood，以及议员Jean Coussins和Julie Smith。委员会该报告反映出英国政界特别是精英层对当前特朗普单边主义政策造成的国际影响的批评，对以中国为代表的新兴势力持积极的接触和合作态度。在英国脱欧背景下，该报告对下阶段中英关系的发展提供了建设性的思路。

一、当前国际形势的复杂变化以及英国的对策

报告开篇指出：“我们正处于一个动荡和变革横扫全球的时代。包括民粹主义、身份政治、民族主义、孤立主义、保护主义和群众运动在内的诸多趋势给世界各国以及传统的政府体制带来了相当大的压力。与此同时，全球均势正以二战结束以来从未有过的方式转变并支离破碎，这破坏了以规则为基础的国际秩序。”“国际关系领域日益增强的不稳定性……对英国外交政策及其所依据的假设、以及制定和实施政策的方式提出了重大而新颖的问题和挑战。”

报告认为，当前有以下七点主要问题和挑战。首先，规模空前的通讯技术革命促进多重变革，使不同民众、利益、事业和团体紧密地联系在一起并赋予它们空前的权力；其次，由于美国政府在例如伊朗核协议和贸易政策等众多热点问题上采取了一系列单边决策并损害了英国的利益，英国与其关键盟友美国的“基石”关系正面临巨大压力；第三，中国的经济影响力、地缘政治影响力以及科技水平正在大幅增长；第四，欧盟的政治力量正在萎缩；第五，俄罗斯虽处衰退过程，但它正利用包括网络能力在内的新旧手段充当世界秩序的破坏者；第六，一些中东国家的政权崩溃，执政能力或被推翻。除以上问题外，最严重的挑战莫过于很多国家对由法律、规则、条约、习俗和国际组织共同构建的秩序的普遍无视。而英国现有的外交政策并不能够有效应对这些新情况。

报告指出，为了应对不断转变的国际秩序，保障英国的安全以及维护并恢复英国在全球事务中的影响力，英国现在必须制定一种更加敏捷、积极和灵活的外交政策：1）英国应与英联邦成员国展开新型模式的接触；2）英国政府应与非洲、亚洲和拉丁美洲区域大国建立联系的重要性；3）在后脱欧时代，英国应与欧洲区域合作伙伴保持最强有力的合作和实务联系；4）英国政府需要改变以往的做法，减少对美英双边共同措施的依赖程度；5）英国政府应该继续抵制美国对多边体系的挑战，并寻求强化诸如联合国、北大西洋公约组织、布雷顿森林机制和世界贸易组织这些关键机制机构——英国政府应以捍卫规则为基础的国际秩序作为其所有双边关系的中心主题，并成为国际机构改革的支持者；6）英国政府应该重新设定与印度在国家层面以及社会层面的关系；7）面对俄罗斯的挑衅，英国应继续寻求打击和阻止其活动，但也必须继续与俄罗斯就反恐和防止核扩散等问题进行对话；8）除了承诺维持现有的全球机制和网络，英国需要和许多新兴多边集团和网络进行接触，并密切关注各大区域组织的发展；9）针对低成本的网络能力对国家安全造成巨大威胁，数字通信工具发展导致公众施加于政府的压力增大，以及国家和非国家行为体遭受网络攻击的次数大大增加，英国政府应指定一位负责协调跨部门网络安全问题的部长。

报告认为，面对美国与其欧洲盟友的紧张关系、越来越自信强硬的中国、具有破坏性的俄罗斯和全球均势全面转变的大环境，与志同道合的欧洲国家在欧盟和国家层面保持最强有力的外交和安全政策伙伴关系仍然符合英国的国家利益，这一点在英国退欧后也是如此。

报告还建议英国政府密切关注区域集团的发展——例如上海合作组织，肯定参与新兴区域组织的价值，重点关注全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、东部和南部非洲共同市场（COMESA）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）和太平洋联盟（拉美）的潜力。

二、特朗普当局单边主义对外政策损害英国利益，联合志同道合国家共同抵制

报告批评了特朗普政府的单边主义外交政策，指出特朗普政府的政策违背了英国的利益。英国此时应该挺身而出，联合志同道合的国家共同维护多边主义原则和基于规则之上的国际秩序，同时在外交政策方面减少对美国的依赖。

报告认为，美国政府采取了一系列高调的单边外交政策，这些政策违背了英国的利益，破坏了英国应对全球性挑战的努力。特别是美国退出气候变化巴黎协议、伊朗核协议和联合国人权理事会以及对其盟国征收贸易关税等举措。报告认为英国政府保持对这些国际协议和组织的承诺是正确的选择。

报告称，英国和美国通过国防和情报联系以及官员之间的关系深深地联结在一起，这些联系能够承受特朗普政府所带来的政治冲击。英国政府应该接触那些与英国有共同观点和价值观的美国人；英国政府应加大对马歇尔奖学金计划的支持力度。报告对特朗普当局下的英美关系持悲观态度。报告称，如果特朗普总统赢得第二个任期，或者一个和他类似的领导人接替他，那么美国外交政策对英美关系的破坏将会更持久。因此报告建议，英国政府需要减少对美英双边共同措施的依赖程度。但另一方面，报告指出美国政府的一些外交政策并非完全取决于特朗普总统的选举，英国应该将美国外交政策中由特朗普总统推动的某些主张和与英国长期存在分歧的部分区分开来。

当前英国政府对美国外交政策的回应需要与世界各地志同道合的国家密切协调。英国政府应继续抵制美国对联合国的挑战，并与其它国家合作，以填补联合国及其附属机构面临的任何资源短缺。

报告肯定英国政府鼓励欧洲盟国达成其约定的“2％北约经费承诺”，认为这对于确保北约具备必要的军事能力并保证美国对联盟的支持非常重要。

报告称，美国政府的贸易单边主义是一个主要问题，英国政府必须竭尽全力维护世贸组织的运作。英国应该与其他国家一起考虑如何规避美国对世贸组织争端解决机制任命的阻挡。此外，英国在没有美国参与或支持的情况下应该推进一些全球性问题，或改变参与的方式。但应该永远敞开让美国加入的大门。    

三、中国崛起影响全球秩序，将中国视为对手不符合英国利益

报告重点阐述了中国崛起对全球秩序的冲击。在地缘政治方面，报告认为，两百年以前周边国家向中华帝国进贡的古代朝贡体系使亚太国家对中国的崛起充满疑虑，他们认为伴随着中国日益增强的军事实力，中国在处理热点问题——例如南海问题、领土争议——时会变得更加自信强硬，这会改变区域力量平衡，并增加区域内对抗升级和造成冲突的可能性。报告称，“一带一路”战略背后既有中国的地缘政治雄心，也有中国对其能源安全的焦虑感，英国对“一带一路”的涵盖范围感到担忧。同时，报告也对日益僵化的中美关系表示担忧，认为全球最大的两个经济体陷入“修昔底德陷阱”，而两国关系恶化将会危及包括英国在内的所有国家的利益。

在经济方面，报告关注了中国国内面临的挑战，比如人口老龄化、巨额债务，并且质疑中国官方经济数据的可靠性。

在科技方面，报告重点关注中国在量子、网络和虚拟科技方面的发展和潜力。报告认为，由于中国政府对中国境内的国有科技巨头有着极大的控制力，中国会利用网络科技进行间谍活动并对全球均势做出重大改变。报告认为中国和俄罗斯在全球网络空间治理的问题上“吃豆腐”——虽然两国一直主张制定一个关于网络安全的国际性条约，但是由于各国之间在该问题上的巨大分歧，这种条约在可预见的未来根本无法制定出来，因此两国便可以一边无所顾忌地使网络空间为己所用，一边宣称现行的国际法不适用于虚拟空间。

关于中国参与全球事务，报告认为，自从联合国成立以来，中国在国际组织中整体上是一个理性的合作伙伴，尽管有时候中国的立场让人难以接受。中国希望按照国际组织的规则做事，因为中国讨厌混乱和不稳定。但中国对于国际秩序和国际规则的态度取决于它们与中国国家利益的关系——二者处于同一个方向上，中国才会拥护它们。报告指出，尽管习近平主席把自己刻画成全球化的拥护者，但中国眼中的全球化和英国眼中的全球化是不一样的。在参与国际事务方面，中国经常采取多重手段，有时这些手段会存在矛盾。另外，中国虽然不想颠覆现有的国际秩序，但很想成为一个规则制定者，并有强烈的意愿填补美国退出某些全球事务的领导地位之后造成的权力真空。

尽管中国崛起引发全球秩序变化，报告主张英国政府促进对华合作。报告称，英国外交和联邦事务部表示英国与中国有着“强大的经济和全球合作关系”。英国政界学界很多人士认为当局应该与中国保持深度沟通，并和中国在能够达成共识的领域展开合作；但在南海、香港、人权等与中国存在分歧的领域，英国不能有所退让。

报告认为，从长远来看，对于中国寻求其全球地位的国际战略所带来的挑战及其对基于规则的国际秩序造成的影响，英国政府要有所权衡。但是将中国作为系统性对手并不符合英国的利益。

报告指出，虽然人们一直关注中国的人权记录及其在网络空间的行为，但英国政府应该与中国密切合作，寻求共同应对我们面临的主要国际挑战，如气候变化以及更自由、更公平的世界贸易体系。但这应该以符合基于规则之上的国际秩序为前提。

报告称，英国应该是国际机构改革的坚定支持者，使这些机构更有效率，并为新兴大国——特别是中国和印度——提供更大的发言权，以建立对基于规则的国际秩序的支持。

译者：何正，国观智库实习研究员

本文为原创文章，仅代表作者观点

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