打造生态保护补偿样板区
近日，浙江省政府、安徽省政府在合肥签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》（以下简称《协议》）。上述《协议》显示，从2023年开始，双方每年出资额度从过去的最多出资“2亿元”提升到“4亿元至6亿元”。此外，在断面水质补偿上，2023年补偿资金总盘增至10亿元。值得注意的是，这次升级的“对赌”特别提到了两省共同建立生态保护补偿“样板区”。这一筹划多年、写入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的区域，正式揭开“面纱”。最近几年，整个安徽都积极融入长三角发展的大潮。此轮“对赌”升级之后，安徽将迎来哪些机遇？事实上，早在10多年前，浙江和安徽的生态“对赌”以及由此带来的流域补偿制度，就已经在全国开创先河。新安江，发源于安徽休宁县，安徽段平均出境水量占千岛湖年均入库水量的60%以上。新安江上游水质优劣，关乎长三角生态安全。新安江更是长三角下游地区重要的战略水源地，也是华东地区重要的生态安全屏障。比如，安徽黄山不少乡镇，都在新安江沿岸，网箱养鱼是其历史形成的特色产业，但对新安江水质有着不小的污染。除此之外，养鸭、养鸡等产业，也是当地居民重要的收入来源，但同样污染江水。这样的情况下，中央每年提供财政资金3亿元，帮助安徽进行产业升级和污染治理；2012年开始，安徽和浙江也各自准备1亿元，启动“对赌”。在该机制下，“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”成为原则。考核断面年度水质达标，浙江每年补偿安徽1亿元，否则相反。十年间，两省已开展三轮试点，中央及安徽、浙江两省累计拨付补偿资金57亿元。利用这些资金，黄山实施新安江生态补偿项目350个。如今，新安江饮用水水源地水质达标率达100%，每年送来近70亿立方米优质水，千岛湖总体水质保持I类水平。“保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益。”黄山市新安江生态保护中心主任阮堂亮接受媒体采访时曾这样分析。值得注意的是，相较于前三轮，此次《协议》中，无论是补偿标准，还是补偿方式等都发生变化。补偿标准方面，从2023年开始，双方每年出资额度从过去的最多2亿元提升到4亿元至6亿元。补偿范围也更广，从之前三轮试点期间的3市10县（安徽黄山市全境、宣城市绩溪县，浙江省杭州市淳安县、建德市，面积约1.76万平方公里），扩大至4市34个县市区（安徽黄山市、宣城市全境，浙江杭州市、嘉兴市全境，面积约4.32万平方公里）。在补偿理念方面，此次引入了产业人才补偿指数M值这一计算模式，构建资金、产业、人才补偿成效评价体系，作为两省分配补偿资金的重要依据。《协议》更在探索园区共建、产业协作、人才交流等合作方式升级。在不少业内专家看来，现如今，流域的生态，应该越来越向“造血”型发展，即不仅仅单纯给上游地区提供资金上的补给，更要从人才、技术和产业扶植等层面出发，帮扶上游地区，这样才能更长久地保持生态治理的成果。目前，在中央财政的支持下，生态环境部已经协调18个相关省份，签订了13个跨省的流域横向生态补偿协议，其中半数的流域已经完成了至少一轮补偿协议。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，目标是到2025年与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。这意味着，将有越来越多省份陆续制定适合自己发展的生态补偿制度。一般而言，流域补偿的上游区域往往经济发展任务重。在我国，流域上游往往生态脆弱、经济相对下游贫困。中国科学院地理科学与资源研究所研究员邵全琴在流域生态补偿研究中开展过很多调研。“上游百姓致富的愿望十分强烈。”邵全琴对媒体这样表示。她坦言，出于对水质的保护，上游牺牲了很多的发展机会。以流经广东、广西的九洲江为例，上游陆川县集中了很多传统畜禽养殖农户，带来严重的水污染。为保护九洲江，广西关停或改造升级了养殖产业，建设污水处理厂。在邵全琴看来，生态补偿的理念，更应该补偿的是发展机遇的损失，因为产业结构调整和优势产业生态化是受偿区环境治理的治本之策。“目前流域生态保护补偿最常见的方式是资金补偿，即由受益者向受偿者支付相应的货币。这种以货币形式为主的补偿方式，不易保证生态补偿效果的长效性和稳定性，补偿资金到位是否及时也会直接影响实施效果。”中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩向中国新闻周刊表示。在他看来，在区域、流域横向生态补偿机制的探索中，尝试政策补偿、实物补偿、技术补偿、购买服务、人才培养等方式或组合，能更好实现多种方式协同互补。中国科学院院士、中科院地理科学与资源研究所研究员陆大道表示，生态服务功能是一种稀缺的资源，补偿的合理性关键在于水的用途，越重要的产业、收益越多，对上游的补偿自然也应更多。“全新的制度设计，体现了激励与约束并重”，提及此次安徽和浙江“对赌”的升级，生态环境部环境规划院政策所所长董战峰表示，样板区建设着力实施市场化、多元化生态补偿机制，对我国其他地区推进跨省界生态补偿机制具有重要借鉴意义。当生态补偿的理念向“造血”型转换时，在不少业内专家看来，安徽部分地区的机会来了。在2018年国家颁布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中，提到要发挥苏浙皖的比较优势。具体到安徽，提到要打造新兴产业聚集地和绿色发展样板区。此次《协议》更是多次提到“样板区”。众所周知，近年来，安徽一直在努力融入长三角发展的浪潮中，2022年，安徽GDP达到4.5万亿元，占长三角比重16%，比2018年提高1.8个百分点。而作为浙江新安江等流域的上游，借用“造血”型生态补偿，可能面临更多机会。根据《协议》，两省将以黄山、宣城、杭州、嘉兴等市为重点，共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区；探索资金、产业、人才多元补偿新模式，深度开展跨区域合作，努力形成分工合理、优势互补、成本共担、利益共享的新格局。《协议》还显示，从2024年开始，资金总额在10亿元基础上参照浙皖两省年度GDP增速，建立逐年增长机制。以在新安江流域生态补偿中发挥关键作用的安徽黄山为例，2022年，黄山GDP为1002亿元，在安徽所有的地级市中，排名倒数第一。过去，旅游业是黄山的重要支柱产业。在旅游业方面，黄山与长三角城市也有较多的合作。比如，根据国家发改委、文化和旅游部联合印发的《杭黄世界级自然生态和文化旅游廊道建设方案》，杭州、黄山将立足两市优质自然生态和文化旅游资源集聚优势，打造长三角自然保护修复示范带、全国绿色发展样板区、世界知名旅游目的地。作为全国六大都市圈之一，杭州都市圈原由浙江杭州、湖州、嘉兴、绍兴4市组成。2018年，黄山和浙江衢州市正式加入了杭州都市圈。到2020年底，由杭州和黄山两地共同建设的杭黄绿色产业园正式揭牌。据当时规划，除旅游业之外，双方规划围绕数字安防、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等数字经济核心产业，加强数字经济、高端装备制造、新材料、文化创意、商贸金融、绿色农业等领域合作交流协作。最近几年，有不少杭州企业落户黄山。比如，今年5月总投资5000万的杭州索德医疗器械项目落户黄山高新区；2022年9月，黄山与来自杭州的农夫山泉股份有限公司签署协议，在黄山投资建设天然饮用水生产基地。此外，最近几年，黄山一直想加速杭黄毗邻区块（淳安、歙县）生态文化旅游合作先行区的建设，成为长三角地区重要的度假康养目的地。有业内人士分析，此次“对赌”升级，规则细化，可能是安徽相关城市寻找合适的、绿色的落户项目的重要契机。整体看，双方仍有巨大的合作潜力。“安徽要想更好融入长三角，产业链上下游领域的协同非常关键。”中国城市经济学会副会长牛凤瑞表示。作者：赵越（ zhaoyue1@chinanews.com.cn）
运营编辑：马晓轶