土地制度结构变迁中的中国园区经济
The following article is from PPP产业大讲堂 Author 贺沛
回顾过去40多年中国经济的高速增长，土地始终是发动机：从农村土地改革推动乡镇企业大发展，园区工业化推动中国成为世界制造工厂，以地生财推动城市化的发展，最后依靠土地融资让中国经济过度依赖于土地，依赖于土地资产的升值。土地资本化是过去40年中国经济发展过程中资本形成最重要的内容和经济高速发展最重要的秘密，也就是土地和高增长之间的关系，土地和工业化的关系，土地和城市化的关系，土地和资本形成的关系。
土地的重要性在古典学者那里举足轻重，亚当·斯密在分析国民财富的性质与原因时，土地还是与劳动、资本一起作为三个基本的生产要素，大卫·李嘉图担忧土地、资本与劳动的边际报酬递减会导致一国的经济增长停滞。马歇尔直指农业技术提高太慢导致土地的耕作边际报酬递减。
正如舒尔茨所正确指出的:“早期经济学家把土地视为经济增长的制约因素”，土地的资本属性本身是一个“倒U型”曲线。过去40年，中国是在政府主导发展权下的经济权利开放，土地制度的独特安排与变迁形成以地谋发展模式，土地制度实现的土地资本化促进了经济结构的跃迁。
与世界其他国家和地区的土地制度相比，中国的土地制度结构非常独特。一是二元土地所有制，在社会主义公有制下，农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，国有土地所有权属于国务院，权力的行使在市县政府；二是政府垄断土地非农用地市场，农地转为非农使用一律实行按土地原用途补偿的征收，任何单位和个人用地只能使用国有土地，非农用地的供应只有地方政府一个主体；三是实行三重土地管制，国家通过土地利用总体规划和年度计划进行土地用途管制，地方政府通过城市规划进行边界扩展和功能管制，土地用途转变实行所有制管制。四是政府支配的土地增值收益捕获机制，土地转用中给失地农民不超过原用途30倍的补偿后，政府获得土地转用的全部增值。
改革开放40 年高速的经济增长与快速的工业化、城市化，独特的土地制度安排与变迁路径起到非常重要的作用。土地的宽供应保证了经济高增长；地政府以扭曲的工业用地价格招商引资，利用土地提供园区基础设施，促进高速工业化，使中国成为世界制造工厂；利用土地的资本化和以地融资，解决了中国城市发展所需的巨额资本来源，助推快速的城市化。
结构转变不仅是人口和劳动力从农村社会向城市社会的再配置，也发生了土地从农业用途向工业和城市用途的转换。土地在不同经济活动间再配置产生的价值增值无论如何不能被忽略。通过资本积累促进工业化被作为发展中国家实现经济起飞的主要途径，但是，发展中国家的经济发展中，土地无疑是创造资本的最重要来源。土地在经济活动之间的再配置，带来土地价值的增值，通过土地增值价值的捕获可以为经济发展带来巨额资本。
园区经济发展是则这一土地制度的独特安排与变迁下，经济社会发展变化的一个缩影和引擎。从沿海到内陆到沿边再到海外，从单功能区到多功能区再到综合功能区，从一种形式到多种形式再到融合发展，中国走出了一条具有特色的区域经济发展道路。园区经济在促进地方经济发展、推动我国成为第一贸易大国、探索改革开放建设道路方面做出了重大贡献，但仍存在功能趋同化、自主发展能力弱、发展定位不清晰等问题。要整合资源，营造国际一流营商环境，主动融入和服务国家战略，补齐园区发展短板，推动我国园区经济高质量发展。
园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂。另一方面，通过土地配置于城市发展，在获取土地出让收入的同时，增加城市发展带来的税收。三是住房制度改革为城市政府实现土地出让收入和增加城市税收提供通道。在40余年的时间里所实现增长确为奇迹，即经济总量显著攀升、城市化率不断提升、乡村人口参与城市化程度不断加深以及农业用地与建设用地面积的剪刀差等。本质上来看甚至可以将其归为改革开放40年以来的经济权利不断放开及经济活力不断释放的过程，即要素权利放开、土地的资本化进程加快、人口红利逐步延伸，正是要素管制的不断放开才造就了中国独特的“土地财政+房地产金融”发展模式，虽然其中蕴含的风险也在逐步增加。
和劳动、资本、技术等一样，土地本身是生产要素，土地制度变革的本质正是在于将土地的资本属性与制度约束进一步释放。古典经济学将土地视为“财富之母”，而工业革命正是通过圈地运动开启了轰轰烈烈的工业化进程而完成了原始资本积累。由于新古典增长理论认为土地边际报酬递减会制约经济的发展而在较长时期内忽视了土地的重要性，并将更多的注意力集中在物质资本、技术进步、人力等因素上。但是，中国的转型困境也因此而生，尤其是在中国经济发生增速换挡和平台转换以后，以地谋发展模式的风险加大。
过去40年的时间里，土地制度与房地产金融制度变革是中国工业化和城市化进程以及经济发展奇迹最为重要的贡献力量。在新一轮土地制度变革的过程中，农村集体土地用途转换、建设用地与城市群边界扩容、户籍制度改革将使得金融机构所拓展的业务空间明显放宽，也将会继续成为中国经济发展的最主要助推力量。
中国土地制度的变革实现上是为了突破上述第一个特征的约束，即不断推动土地用途由农业扩展至工业和城市领域，其最终结果是使地方政府代替农民集体成为土地的所有者，以实现土地在所有制和用途上的一元性。在土地资本化的过程中，亦可以通过土地与房产的抵押造就房地产金融，并反过来进一步加快土地的资本化进程，而地方政府既可以土地解决自身财政困境，亦可以通过低成本的土地实现招商引资以推动工业化，并进而实现城市化或城市群化，最终达到实现经济增长和推动就业的目的。在这一过程中，土地财政与房地产金融制度会不断自我强化，并使得地方政府和经济发展对其愈加依赖。
经济发展一般会被定性为工业化和城市化进程，而中国的发展模式则可以理解为是土地资本化属性不断加强、土地用途不断从农业用途向工业和城市用途转化、土地财政与房地产金融制度不断加深的过程。
这40余年的历史进程中，超过3亿的乡村人口离开乡村参与了中国的城市化与工业化进程，而目前仍有超两亿城镇常住人口未实现落户。考虑到2016年9月国务院发布的《推动一亿非户籍人口在城市落户方案》，便已经明确要求“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均要提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上，意味着未来十年内我国城市化率将超过70%以上。
最初资本积累的过程大致分为两种，具体为工农产品剪刀差（即通过挤压农业市场的剪刀差方式来支撑城市发展累）、人口红利（即通过推动大量农村剩余劳动力从农村和低效率的农业部门向城市和高效率工业服务部门转移）。
随着经济的发展，特别是农业经济向工业经济转变的过程中，土地的农用属性逐渐削弱，其资本属性和工业属性逐步上升，未来在工业化完成后以及经济进入稳态的发展通道中时，土地的资本属性会再次下降，经济的增长需要再次依赖技术进步来突破瓶颈。土地的重要性从举足轻重到被忽略，反映了经济学家对他们所处时代经济特征的简化。对土地配置与制度安排在结构转变中的重要性的忽略，不仅使发展理论与发展中经济的真实世界差距拉大，而且也错失了利用土地在解决发展问题时的功能。
第一，一个国家从农业经济向工业经济、从乡土社会向城市社会的转变是一个动态的过程，土地的重要性及其起作用的方式也是一个动态的变化过程。随着结构转变，土地作为农地的经济重要性会不断下降；在结构转变阶段，土地的再配置功能与资本化作用增强；随着结构转变趋于稳态，经济发展主要取决于创新和技术进步，土地的整体作用将下降。
第二，经济发展被定义为从农业经济向工业经济和城市经济的结构转变，但是，结构转变的再配置效应只是来自于劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业和服务业部门配置带来的生产率提高。
在政府主导发展权下，这套土地制度安排正好成为地方政府以地谋发展的主要工具。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者，地方政府利用对土地的排他性权力通过土地的宽供应促进经济增长，依靠土地的低成本招商引资推动工业化，通过土地的资本化推动快速城市化。
中国的工业化进、城市化进程与土地制度安排及其变迁高度相关，且每一阶段呈现出不同的特征。中国的结构转变从毛泽东在中共七届二中全会上宣布“从农业国向工业国转变”开始。上世纪五十年代的国家工业化战略在一个农业经济为主的基础上起步，资本积累主要依赖于农业集体化制度和国家统购统销制度从农村攫取低价农产品。
1980年代以后，中国在实行改革开放的同时，工业化、城市化的大门也在逐步打开。工业化道路在国家工业化之外开辟了两个新的轨道：一个是乡村工业化，另一个是园区工业化。乡村工业化的兴起，缘于80年代初包产到户制度改革释放出的大量农村剩余劳动力需要寻找出路。受制于城市体制的锁闭和国有工业的体制低效，农民参与工业化只能在乡村突围。
为了推动农村结构变革，国家允许农民在集体土地上办企业、允许农民利用自己的土地建城镇，也就是允许农民的集体土地直接进入市场。
园区工业化的兴起源于国家创办高新技术开发区和经济技术开发区引进国外先进技术、吸引外国企业以及侨资、港资、台资投资的初衷，当各级政府看明白只要划出一片土地、按照特殊的体制和政策管理以后就能“筑巢引凤”后开始效仿。尤其是在90年代初邓小平南巡以后中国的工业化开始加速，掌握土地控制权的各级政府大办各类园区，甚至乡镇政府和村级组织也创办工业区。
园区工业化的成气候也得益于这一时期土地制度改革的设计：一是实行所有权和使用权的分离。市县政府行使国有土地所有权，用地者按照不同用途获得年限不等的土地使用权；二是允许土地有偿使用和依法转让，1988年4月修改《宪法》，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”。
1990年5月国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。这两项制度安排对于向投资者开放国有土地使用权、保障投资者稳定预期的土地权利起到了至关重要的作用。两权分离既排除了意识形态和所有制至上论的困扰，在经济上实现了国家所有权，也给投资者吃了定心丸。
地方政府当时为什么开放集体土地权利和热衷于利用园区土地搞工业，与这一时期的财税体制安排有关。1980年代中期以后，为了调动地方和企业积极性，采取财税承包责任制，地方和企业在上交定额以后可以留成剩余，这就为地方政府提供了办工业的激励。地方政府不仅允许农民利用集体土地搞工业，还实行贷款责任担保及各种支持政策促进乡镇企业发展，也通过园区低价供地和基础设施建设及各种优惠招商引资。
1995年以后，中国的工业化城市化呈现出新的特征，一是工业化速度放缓、城市化进程加快。1995年以后，特别是1998年以后，各地园区数量激增，开发区、工业区遍布全国各个层级，最高峰时达到6866家，规划面积3.2万平方公里，由于开发区过于泛滥，国家不得不于2003年时进行开发区清理整顿，最后保留下来的开发区共1568家，规划面积缩小到9949平方公里。园区工业化成为主导模式，为中国成为世界制造工厂做出重大贡献。
结构转变出现的这些新特征，是这一阶段几项制度安排作用的结果。一是1994年分税制的实行，根本改变了中央与地方对经济增长形成的利益分配结构。对地方政府影响最大的政策是制造业税收实行中央和地方75%：25%分成，营业税、建筑业税等以及土地出让金留归地方，激励结构的改变使地方政府行为发生变化：将发展重点从工业转向城市，以增加能带来地方税收的产业；将工业发展重点从乡镇企业转向园区招商引资。原先地方政府之所以以贷款担保及政策优惠等支持乡镇企业发展，主要是它可以增加乡镇政府财政收入，分税制以后，地方政府从中获取的税收减少，风险加大，于是，地方政府十分理性地将工业发展精力转向园区，因为招商来的企业规模较大，税收能力更强，而且通过以地招商还获得一笔土地出让收入。
1995年-2002年间，与城市化相关的地方税收增加了136%。城市化加速使得地方政府可支配收入增加，从税收结构来看，这一时期增长最快的是建筑业和营业税，土地出让金由于分税制时基数太小留给了地方，在这一期间也有比较大的增长，园区发展保住了制造业税收占地方税收的较高份额，也有利于产业和人口集聚，形成与城市化的呼应。
1999年以来又不断加大土地有偿使用制度改革，减少划拨用地比重，增加有偿使用比重。于是，地方政府一方面利用独家垄断的土地权力，以协议供地低价供应和以地进行园区基础设施建设，以土地招商引资，吸引人气增加城市收入，以及以企业入驻换取未来税收，政府将差不多40%左右的建设用地用于工业用地，且长期压低工业用地的价格，以成本价供地。
园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂。通过土地配置于城市发展，在获取土地出让收入的同时，增加城市发展带来的税收。
观察中国经济，土地是一个非常重要的变量，这个变量不仅影响经济运行，而且使中国的发展模式非常独特。土地在中国经济高增长中扮演着发动机的角色。产业园区，实际上是生产行为和交易行为带来的一种空间聚集模式。一方面，土地制度的改革促进了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量；另一方面，政府又通过对土地权力的控制掌控发展的主导权。
园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂。另一方面，通过土地配置于城市发展，在获取土地出让收入的同时，增加城市发展带来的税收。三是住房制度改革为城市政府实现土地出让收入和增加城市税收提供通道。
如果不理解土地制度的这种独特特征，忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法，就很难理解中国过去40多年高增长的奥秘。
在40余年的时间里所实现增长确为奇迹，即经济总量显著攀升、城市化率不断提升、乡村人口参与城市化程度不断加深以及农业用地与建设用地面积的剪刀差等。本质上来看甚至可以将其归为改革开放40年以来的经济权利不断放开及经济活力不断释放的过程，即要素权利放开、土地的资本化进程加快、人口红利逐步延伸，正是要素管制的不断放开才造就了中国独特的“土地财政+房地产金融”发展模式，虽然其中蕴含的风险也在逐步增加。
这套制度架构近年来的制度收益明显降低，制度成本上升，对国民经济运行的风险加大。主要表现为：经济增速下行和经济发展阶段转换以后，继续靠放土地拉增速的效力减低，一个明显的事实是，近几年随着经济增长的阶段性转换放慢，土地的需求下降，地方土地供应的增速也跟着慢下来，以地招商引资的作用减低。
土地制度改革最主要是要对经济增长阶段 性转换后土地功能的变化做出反应，对原有制度实施的收益、成本与风险变化做评估，并在此基础上，对相关制度安排做出负历史责任的完善与修改。
从园区工业化开始，中国进入了“以地谋发展”的阶段，1998年的《土地管理法》规定农地变成建设用地只能通过征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用国有土地。从此以后中国工业化模式进入到由政府垄断土地供应的园区工业化的模式，企业只能在政府提供的园区里面搞工业。
全国性的工业用地占比下降，制造业用地需求下降，东部地区的企业经过上一轮的发展已经告别资本短缺，企业升级后土地成本份额下降，以土地抵押获取贷款的需求下降，中西部地区企业进入意愿低，发展机会不足，地方政府继续以地低价招商和提供比东部地区更好的基础设施，但入驻企业少，园区绩效不佳；在实体企业用地需求减少、房地产供地与政府土地收入挂钩下，房地产用地继续保持低位，为了保增长，地方政府更大比例土地配置到基础设施用地，供地结构失衡加大，加剧国民经济结构的失衡；土地出让的成本上升，地方政府出让净收益下降，政府债务和以地偿债压力加大；土地出让收入不足以支撑大规模建设资金需求下，地方政府不得不加大土地抵押融资，由此加大银行金融风险。
园区工业化模式主要是为了引进外资，引进高科技。政府垄断土地一级市场，统一批租，统一搞基础设施，低成本供地，通过土地招商引资。园区工业化，实质是政府掌握发展的主导权，以地谋发展。这一阶段就是靠供应工业用地来促发展，每年几百万亩的土地供应里面，40%左右是供到工业用地上。由于中国土地资源禀赋差，人均耕地很少，如果按照市场价供应土地，应该是高价，供不起那么多土地搞工业化。由于政府垄断土地一级市场，可以压低工业用地的价格，以成本价供地。
中国一直是以非常低的成本供应土地，保证了工业化的发展。园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂。园区工业化使中国成为世界工厂，但地方政府低成本供地，靠土地招商引资也出现了巨大财政和债务负担。住房商品化改革使土地与经济的关系进入到第三个阶段。
将土地开发权从土地所有权当中独立出来，赋予其一定的交易功能，使其在相应规划法规的约束下，按照市场交易规则，在特定区域范围内，得以自由地流动。通过构建适宜的交易平台，就可以将保护区所拥有的开发权转移（销售）至增长区，增长区只需要为此支付相应的经济补偿。在这种市场化的“权－钱交易”中，政府、农地拥有者和开发商均能够从中获益，可谓皆大欢喜。
具体来看，通过将经济活动引导至环境承载力较强的地区，政府实现了对特定区域开发容量的有效调控，达到了保护农业用地和生态环境敏感地带的公共目标；农地拥有者在放弃土地开发权、承担土地市场价格大幅度贬值损失的同时，也将会得到可观数量的虚拟开发权，通过在市场上进行销售，即能获得价值不菲的经济补偿；开发商则通过向农地所有者支付相应补偿费用，购买额外数量的开发权进行异地开发，从而满足了项目建设更高强度的开发建设需求。
同一产业越多的企业聚集于一个空间，就越有利于企业所需生产要素的聚集，这些要素包括劳动力、资金、能源、运输以及其它专业化资源等等。空间内诸如此类的投入品，或者说生产要素的供给越多，就越容易降低整个产业的平均生产成本，而且随着投入品专业化的加深，生产将更加有效率，该空间企业也将更具有竞争力，也就是现在所说的“集聚效应”，这就是现在我们发展产业集聚的原因所在。
土地租金的产生不仅因土地的用途和区位而生，而且因权利安排及其变迁得到创设，一般称之为制度租金。改革之前，中国实行的是土地供应无偿、无限期流动的制度安排，不产生土地级差收益。1987年以来实行土地所有权与使用权的分离，赋予用地者更长年期和更完整的权利，既增进了土地权利的价值，又使政府的土地所有权价值得以显化和实现；通过土地的有偿使用、经营性用地、甚至工业用地的招标、挂牌、出让，以及土地的抵押金融获取土地未来使用增值的价值，土地的资产价值大幅提升；随着土地制度改革，政府关闭农民集体建设用地市场，规划、用途、年度指标、督查等一系列制度的强化，政府垄断土地市场的程度和实施能力提高，政府垄断土地实现的租金也突飞猛进的增加。通过土地使用制度的不断改革，土地从无偿到有偿使用，到招拍挂出让，到土地抵押的金融，土地资本化程度不断提高，为结构转变创造了巨额资本。
土地开发权转移作为一种规划调节手段，从空间层面对土地的开发强度和开发容量施以行政干预，试图扭转并重塑单纯市场条件作用下的土地开发强度与土地利用格局所带来的对空间环境资源的不合理占用局面，引导市场开发力量与空间发展重心的转移。
通过开发权在不同地域空间的流转，使得开发容量在更为广阔的地域空间得以优化配置，在极大减轻对自然环境干扰的同时，整体开发容量甚至还会有所提升。这种做法既释放了接收区的旺盛开发需求，又保护了发送区的自然环境景观，达到了集约利用土地、减少资源损耗、节省财政支出、平衡各方利益等多维目标。
事实上，要保证土地和园区的开发权供给与需求的平衡是相当困难的，其中一个最主要的障碍就是开发权的供给和需求在时间上并不同步。开发权转移制度构建了一种储备机制，解决了开发权供给和开发权需求的时间错位问题。当发送区的土地所有者一时间难以找到买家，或者开发商一时难以找到卖家时，就容易出现供给与需求之间的结构性失衡。为了确保开发权的市场交易顺利进行，就有必要构建一种缓冲机制，发挥开发权的“蓄水池”功能。
在上述理论背景下，在园区开发运营中“开发权银行”应运而生。国际上很多园区开发主体通过设立专门的机构，借助一笔启动资金，提前储备开发权，然后适时销售。通过建立开发权的缓冲机制，就能够缓解供需结构性失衡，及时回笼资金，从而实现开发权的时间调节和资金流的良性循环。
土地的经济特性指人们在利用土地的过程中，在生产力和生产关系方面表现出来的特性。包括：土地经济供给的稀缺性；土地用途的多样性；土地增值性；土地报酬递减的可能性；土地的产权特性；土地的不动产特性。
20世纪80年代中期以来，多个学科重新挖掘了产业集聚对于促进技术创新和增强国家竞争力的作用（所谓“新区域主义”），研究了发达国家成功案例。“产业集群”概念得到了一些政界和商界的认可，也成为很多国家区域经济和科技发展的新思维和政策工具。
产业集群是一群在地理上邻近的企业和机构（通常称为行为主体），它们具有产业联系而且相互影响。通过行为主体的联系和互动，在区域中产生外部经济，从而降低成本，在行为主体相互信任和合作的学习氛围中促进技术创新。
在国际上，产业集群概念应该说是很重要的。这个概念最初是在发达国家提出来的，是促进技术创新的概念。但是应用到发展中国家就有些问题。集群中相互学习和促进创新的效应可能产生，也可能不产生。
集群和园区的概念一直缠绕在一起的，城市化、地方化这些概念也一直缠绕在一起的。这方面在中国并没有真正理解，尤其是这两个概念有一部分是重叠的，也就是说企业在近距离靠近、共生，发生促进降低成本和技术创新这样的效应，可能需要园区，也可能不需要园区。
产业园区作为产业集聚的载体和组成部分，能够有效的创造企业的集聚力，通过共享资源，带动关联企业的发展，从而推动产业集聚的形成，推动产业合理布局，促进产业结构转型、升级，在中国产业升级与转型的趋势下，产业园区也将迎来发展的高速时期。传统的产业集聚理论一般只是把企业集聚的区域作为企业的经营地点（site of operation）；而新的集群概念是把企业集聚的区域作为企业的互动地点（site of interaction），通过互动，特别是知识的互动来实现创新。对于发展中国家来说，现在基本上只考虑经营的效益。国内现在正建设产业集聚基地，而在基地里面是不是将来会促进这些行为主体之间的互动，这方面值得研究。
基于产业集聚的园区经济不仅在地理上具有组织、制度、技术和企业的相对集中，而且由于园区经济内部产业集聚所带来的协同效应、溢出效应和自增强效应，使得园区经济在生产效率、交易效率、产业组织优化带来的市场绩效和产品差异化等方面具有明显的竞争优势。
因此，一方面园区的发展依赖于企业集群的形成，企业集群的规模、效率、对资源的整合能力和新陈代谢能力决定着园区的规模、效率和可持续发展，企业集群的机理维系着园区经济的运行，企业集聚所带来的集聚经济、外部经济、范围经济构成了园区经济的重要内容；另一方面，园区经济的健康发展反过来又反哺区内企业群，为企业群的壮大不断输人制度、基础设施、服务等公共产品，并通过强化园区产业发展导向，制定、规范集群政策，培育和促进产业集群。
回顾过去40年，对中国发展影响最大的土地改革有两次：一次是八十年代的农村土地改革，第二次就是城市土地改革允许有偿使用土地和土地出让的“招拍挂”。原来的供地方式是协议用地，现在政府可以直接以地生财，不仅获得了土地的增值收益，更主要是掌握了城市化发展的主导权；但另一方面，也使得整个地方政府对土地财政的依赖越来越大，这就是土地制度结构变迁中的中国园区经济的实质所在。
转自PPP产业大讲堂 作者 贺沛
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