新时代促进区域协调发展的思考

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✎过去若干年，促进区域协调发展成为中国特色社会主义实践中最具力度、最为生动的内容之一，但区域发展不平衡仍是一个突出矛盾。

正因如此，十九大在部署新时代工作时把促进区域协调发展放到突出重要的位置。区域协调发展战略明确为七大战略之一，区域政策与财政、货币、产业政策一道成为国家重要经济政策，实施区域协调发展战略作为“贯彻新发展理念、建设现代化经济体系”的重要支撑做了专门部署。基于多年探索形成的经验和十九大报告提出的明确要求，促进区域协调发展需要创造性地做好六个方面的工作。

坚持分类指导

分类指导是促进区域协调发展的最重要的思路与原则。只有分类指导才能提高区域政策的针对性和有效性，消除地区发展的瓶颈制约；才能充分发挥各个地区的比较优势，增强区域的核心竞争力；才能形成合理分工基础上的有序发展，促进区域一体化。中国幅员广阔、地区差异很大，必须实行因地制宜、分类指导。

坚持分类指导，重点要抓好两个方面：一方面，继续立足于各大区域的基本情况和实际需要，更加有针对性地采取政策措施。经过多年的探索和实践，在较为宏观的层面，整个国土大体划分为四个区域板块，即东、中、西板块和东北板块。要继续立足于这四大区域板块，根据各自的具体区情和实际需要实施分类指导。这方面，十九大报告提出了明确要求，即强化举措推进西部大开发形成新格局、深化改革加快东北等老工业基地振兴、发挥优势推动中部地区崛起、创新引领率先实现东部地区优化发展。这些要求充分考虑了四大区域板块当前的具体情况，体现了很强的针对性。在实际操作中，强化举措推进西部大开发形成新格局，就是要进一步加强基础设施建设，提高市场化水平，提升基本公共服务水平和生态保障支撑能力；深化改革加快东北等老工业基地振兴，就是要创新体制机制、深化开放合作，着力优化产业结构，切实提高创新创造的水平；发挥优势推动中部地区崛起，就是要激活人才、科技、市场、资源等优势，重塑区位优势，积极发展新动能，推进城乡统筹，促进农业现代化、工业化、城镇化、信息化协调发展；创新引领率先实现东部地区优化发展，就是要进一步强化先行先试和创新引领的潜能，比照国际先进水平，在转型升级、体制创新和全面开放等方面继续走在全国的前列。

另一方面，着眼于细化区域规划的空间板块，进一步缩小区域的政策单元。规划是指导区域协调发展的重要工具。一般而言，区域板块越细分，区域规划的指导性、针对性就越强，也越能精准地发挥各个地区的比较优势，解决其所面临的瓶颈制约。这些年来，国家出台上百个重大的区域战略规划和方案，实践情况表明，规划所涉及到的区域空间板块越大，政策的强度就越低，落实规划的力度就越弱，相应产生的效果也就越小。例如，现在的西部地区占全国国土面积的70%以上，在这么一个广大的区域给众多的优惠政策比较困难，不仅容易引起其他区域板块的攀比，也不符合西部地区各省区市千差万别的具体实际，在某种意义上说也是一种一刀切。同属西部，四川、重庆与新疆、西藏的情况差别很大，广西与甘肃的差别也很大，不能采用同一个政策。因此，要在对四大区域板块分类指导的基础上，进一步细化区域空间划分，并根据这些细化区域的实际需要来细化政策指导。

促进一体联动

一体联动是促进区域协调发展的重要路径和有效手段，能够克服各自地域和条件的局限，实现资源要素的取长补短、优化配置，并有效拓展发展的空间；能够克服不良竞争，实现错位发展、协调发展，做强做大比较优势；能够聚集优良资源要素，以区域的最高水准形成创新力创造力；还能够将先进地区的思想理念、管理方式、先进技术、优秀人才以及高水平的公共服务等通过适当形式传输到同一区域里相对落后的地区，提升这些地区追赶的速度和质量。

促进一体联动，要在两个方面下功夫。一是实施好重大的一体联动战略。十八大以来国家实施的“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”都是体现一体联动、促进协调发展的战略，要按照十九大的部署，继续扎实推进“三大战略”的实施。在“一带一路”建设方面，应以落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果为牵引，加快推进“五通”重大项目建设，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力。在京津冀协同发展方面，要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，继续以交通、生态产业为重点，强化改革创新，扎实推动一批重大规划政策、重点工程项目、重要改革事项落地见效；高起点规划、高标准建设雄安新区，在切实编制好总体规划和各个专项规划的同时，努力在交通基础设施、植树造林、生态治理修复、文化保护等领域先行启动一批重点项目，并深化相关体制机制创新研究和政策设计。在长江经济带发展方面，以共抓大保护、不搞大开发为导向，继续抓好重点问题整治和水环境治理、水生态修复、水资源保护等重大工程建设，稳步推进综合立体交通走廊建设。此外，还要大力推进大湾区建设。湾区因地理和资源等有利条件一般具有便利性、集聚性和开放性等特征，往往成为经济发展的最适宜地区，是实现一体联动、促进区域协调发展良好载体。目前粤港澳大湾区城市群建设已提到国家的议事日程，相关规划有望在2018年上半年适时公布。与此同时，也要积极推进其他重要湾区的建设。二是推动地方深入开展各种形式的联动合作。近年来，各地基于优势互补的各种形式的合作由浅入深逐渐拓展，取得明显成效和丰富经验。要认真总结和运用已有的好经验和做法，深入开展各种形式的合作，从基础设施建设和资源要素自由流动等基础性、关键性方面入手，促进全方位、多层次、多领域的合作联动，以此为基础推进区域一体化进程。

加强重点攻坚

促进区域协调发展，要抓住突出短板和关键领域，下大力气攻坚克难。当前要突出抓好两个重要方面。一是坚决打赢脱贫攻坚战，特别是攻克深度贫困堡垒。贫困人口是协调发展的突出短板。在过去工作的基础上，十八大以来显著加大了脱贫攻坚的力度，通过“六个精准”“五个一批”等有力举措，农村贫困人口大幅下降。现有的贫困人口主要集中在三区三州，即西藏、新疆南疆地区、四省藏区和四川的凉山州、甘肃的临夏州和云南的怒江州，这些都是深度贫困地区，虽然贫困人口数量并不太多，但脱贫难度却很高。必须下大力气攻克深度贫困堡垒，这最终决定是否能够打赢脱贫攻坚战，是否能够建立起经得起评价和检验的全面小康社会。攻克深度贫困堡垒，在操作上要做到三个结合：其一，要把扶贫同扶智、扶志结合起来。外因是条件，内因才是根据，能不能真正脱贫最终还得靠贫困地区、贫困群众自身。扶贫要注重让贫困群众树立信心和志气，鼓舞他们的斗志，帮助他们弘扬愚公移山的精神。同时注重培育他们生产和务工经商的基本技能，引导他们用自已的劳动和智慧实现脱贫致富。其二，要把“输血”和“造血”有机结合起来。对贫困地区帮扶应当给资金、给项目、给政策，甚至给人才，但要通过它们发挥杠杆作用，促进贫困地区的基础设施建设、产业体系发展、基本公共服务事业提升，推动贫困地区走向可持续发展的道路。其三，要把发挥现实的比较优势与培育新的发展优势结合起来。一方面，要充分发挥贫困地区产业上的比较优势；另一方面，要努力培育新的发展优势。要借助帮扶，把两者结合起来，形成追赶和超越的产业体系与动能基础。二是大力推进城乡融合发展。十九大报告强调要促进城乡融合发展。城乡发展不平衡是区域不平衡的一个主要内容。促进城乡融合发展、协调发展就能在很大程度上解决区域发展不平衡问题。这些年来我们在统筹城乡、促进城乡融合发展方面取得了不少成就，但由于长时期在制度安排和政策设计上实际存在的重工业和城市、轻农业和农村的倾向造成的影响，以及市场经济发展中的利益导向等因素的制约，当前我国城乡二元结构仍然较为固化，城乡基础设施和公共服务水平差距很大，城乡居民收入的绝对差距仍在扩大，城市的“虹吸效应”大于扩散效应，目前农村发展仍然面临着要素净流出的困境，县域经济在总体上也比较薄弱。解决这个问题要结合实施乡村振兴战略，紧扣消除二元经济体制、缩小城乡居民收入差距、协调推进农业现代化与新型城镇化等关键环节，着眼于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，抓好一些重点工作。其一，推进城乡一体协同发展规划设计。要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划、制定相关规划。其二，建立健全城乡利益平等的交换机制。切实改变城市依靠优势地位不断吸纳农村低廉的资源要素的状况，充分发挥政策调控作用，推动资源要素在工农之间、城乡之间自由平等交换。其三，完善并实施好承包地“三权”分置制度。这一制度是促进城乡融合发展的十分重要的保障，对农村而言是继联产承包责任制之后又一次重大制度创新，既有利于发挥人的积极性，又有利于发挥物的积极性，为规模化、机械化大生产方式及先进科技、优势市场主体进入农村、服务“三农”创造了条件，应当大力推行。

强化平台支撑

各类功能平台是探索科学发展路径、促进区域协调发展的重要载体和有力支撑，在实践中产生了显著效果。应认真总结经验，并着力克服薄弱环节，进一步推进重要平台建设。一是优化功能平台的空间设置。充分考虑不同地区的发展重点和实际需要，科学统筹国家级新区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区、开放发展试验区、自主创新示范区等各类平台的布局。应适当向中西部和东北地区倾斜以带动其加快发展。二是强化功能平台的实验功能。突出先行先试特质，围绕破解重大体制机制障碍、探索协调发展路径等核心目标，率先开展先行先试，在一些关键问题上实现突破，并及时总结推广相关经验。三是释放功能平台的辐射效应。重点是加强功能平台与周边地区的联动，特别是加强对比较落后地区的带动；及时推广功能平台的良好做法与有益经验。四是促进功能平台间的协调联动。在优化布局的基础上促进各类平台之间的功能耦合，实现点、线、带、面间的连接互动，把重点引领和协调推动有机结合起来，促进更广地域、更多领域的协调发展。

健全协调机制

着力推进促进区域协调发展长效机制建设，力求在重点方面取得突破。在总体上，要推动形成有利于形成公平正义的体制，创造更加公平正义的社会环境，保障不同地区、不同人群同等的发展机会和权利；保障各种资源要素的平等交换。在具体层面，要从关键方面入手，探索建立区际利益平衡机制。基于需要和可能，当前应着力在如下方面做好文章。其一，建立生态环境保护补偿机制，实现重点领域、重点区域、重点流域生态保护补偿的全覆盖；其二，建立粮食等重要农产品生产利益补偿机制，切实解决当前存在的“生产是重地、财政属穷地”的问题；其三，建立资源开发补偿机制，通过建立专项基金、协作共建产业园区等举措，有效平衡资源需求地和输送地的利益关系；其四，完善碳排放权、排污权、水权等交易制度，促进环境容量资源优化配置，推进优化区域产业分工和经济布局。

加强对口帮扶

对口帮扶是我国制度的特殊优势，是促进区域协调发展的重要手段。过去许多年，针对不同的区域和需要，采取了多种形式的对口帮扶，形成了较为完整的对口帮扶体系，实现了一些地区和人群的脱贫致富与可持续发展。应进一步加强对口帮扶的力度、完善对口帮扶的机制、丰富对口帮扶的内容等，不断提高对口帮扶的效果。有两点需要特别重视：其一，更多运用产业转移、比较优势交换等市场化方式，把对口帮扶置于可持续发展的轨道上；其二，注重思想素质帮扶与项目资金帮扶并重，使对口帮扶真正产生强大的撬动效应和亢奋的内生动力。

（作者为国家发展改革委副秘书长）