【乡村振兴专题】温铁军、董筱丹等：创新实施乡村振兴战略，转型地方经济， 夯实国家综合安全基础
从即日起，“乡村建设研究”公众号将定期邀请不同领域的学者担任“特邀主编”，选编“本月专题”，以呈现乡建研究领域的前沿动态与新鲜视野，搭建思考与交流平台。欢迎各位读者垂注！
本期特邀主编为中国人民大学农业与农村发展学院董筱丹副教授。围绕乡村振兴问题，董老师编选了来自不同视角的讨论文章，与读者共同思考。感谢董筱丹老师对“乡村建设研究”的支持！
特邀主编按：乡村振兴战略如何落地？怎样看待这一战略的重要意义？乡村建设研究公众号接下来将陆续推出5篇从国家宏观、区域中观、村社微观等角度讨论乡村振兴若干问题的文章。今天推送第一篇文章，阐述乡村振兴战略与国家安全之间的关系。人们都认同“打铁还要自身硬”，但在国内外局势复杂多变的背景下，练好内功的重点放在哪里则见仁见智。本文强调乡村振兴对于“内功”的重要作用，并就如何实施乡村振兴战略提出了政策建议。
特邀主编简介：董筱丹，1978年9月生于黑龙江省拜泉县。中国人民大学经济学学士、管理学硕士、管理学博士。现任中国人民大学农业与农村发展学院、可持续发展高等研究院副教授。主要研究领域为乡村治理、乡村建设、区域发展、比较制度分析。
创新实施乡村振兴战略，转型地方经济，
夯实国家综合安全基础
董筱丹 马黎 杨璐璐 温铁军
习近平主席在2014年4月15日国家安全委员会第一次会议上的讲话提出，“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，必须坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。
本文以习近平国家综合安全观为指导思想，对国家安全与现代化进程中的全球化成本转嫁之间的相关性进行了分析，对中央政府、地方政府和农村基层三者的关系进行了研究，在此基础上提出具有可操作性的政策建议。
一、国际发展比较视野下关于国家综合安全现状的两个基本判断
（一）发展中国家在现代世界体系中持续受到发达国家的成本转嫁，成为发展中国家输入性风险的主要来源
伊曼纽尔·沃勒斯坦的“世界体系理论”强调要建立以整个世界体系作为基本分析背景的视野，在这个体系中少数国家成为核心国，多数国家成为它们的附属国；核心国家占有全球化制度收益的另一面是全球资本化的巨大成本从核心国家递次向边缘国家转嫁。这是发展中国家外部输入性风险的主要来源。
2008年金融危机发生以来，金融化内在的不平衡机制愈加突出，并随着金融全球化而扩张至全球。发展中国家仍然处于西方国家殖民化时期形成的单一化经济体系和制度话语中，全球危机下发达国家在正常市场交易的框架内即可向发展中国家顺畅转嫁代价，主要渠道是发展中国家的主要出口品价格下降导致了严重的经济萧条和财政赤字，而粮食等必需品价格大幅上涨，加剧通货膨胀，执政者地位不稳或者被迫下台等现象频有发生，比如埃及、利比亚、委内瑞拉、巴西等国；但“市场经济”在价值理性层面仍然被当作“政治正确”，障碍了工具理性层面通过组织创新和制度创新来应对困境。非传统安全领域的安全挑战成为发展中国家的主要风险。
具体看中国受到的影响：2008年金融危机演变成2009年全球经济危机，导致中国发生输入型危机，出口陡降；其后，在美国、欧盟、日本量化宽松政策的影响下，中国一方面原材料进口成本上涨，一方面出口需求萎靡，实体经济大规模不景气，2013年进入“新常态”；量化宽松政策下的海外低成本资金进入国内，导致国内货币大量对冲增发，加剧了金融脱实向虚，2015年发生股灾；近期美元加息和中美贸易摩擦，大量资金撤离中国，加剧了资本市场的波动和实体产业萧条……
（二）发展中国家现代化进程中的内生性风险不断显化，国家—社会对立矛盾加深，中国“中央—地方—基层”之间的“三元悖论”呈现出新的特征
二战后解殖独立的发展中国家普遍预设了追求现代化的目标，但对风险的防范严重不足。乌尔里希·贝克和安东尼·吉登斯认为工业社会和现代社会系统会内生大量的风险，“各种后果都是现代化、技术化和经济化进程的极端化不断加剧所造成的后果”。
从国家治理角度来看，现代风险社会导致对国家机器的依赖，进而不断地上推社会治理的成本。例如，在号称超级现代化的美国，有文章披露这个“监狱之国”有超过800万人被国家监控，监狱人数不断增长；全球女性囚犯（成年和未成年）有三分之一在美国；每十个儿童中就有一位儿童的父母至少有一方在监狱服刑。2008年华尔街金融海啸引发的欧债危机及西亚、北非国家的街头政治，不仅缘于金融化经济泡沫破灭，也是内含高成本上推机制的西方现代政体累积国家负债而致。
中国作为一个“发展不充分不平衡”成为主要矛盾的国家，在应对全球化风险挑战的同时还需要面对现代化不断深化所带来的风险，需要统筹国际和国内、传统产业部门和现代金融部门、传统安全与非传统安全等多个方面的安全挑战，而国际和国内、中央和地方、城市和农村、国家和社会、集体和个人等多个维度的关系，加剧了应对挑战的复杂性。
在金融成为主导力量的条件下，中央政府、地方政府和基层社会之间出现了新“三元悖论”，加剧了金融全球化条件下的国家安全风险。具体是：
中央政府承担国家安全最终责任，但中央政府追求国家综合安全与可持续发展的生态文明战略转型，因受制于利益集团和地方政府的整合问题而碍难落地，其中，派生于国家政权却异化于实体产业、并强调国际接轨的金融资本成为主要矛盾的主导方面；
公司化地方政府延续追求GDP和亲资本的发展主义运作，罔顾自身实际情况、几乎不计成本收益的招商引资、追求城镇化，一方面规模化集中土地过程中在城乡基层制造了大量矛盾，另一方面形成了严重的财政赤字，并通过地方债台平台等途径向金融系统转嫁，不断累积金融风险，同时还产生了大量的粮食不安全、生态环境不安全等隐患；
基层社会被食品安全、金融安全、环境安全等问题困扰，中央政府在这些关涉全体国民安全的领域要承担连带无限责任，却因利益集团掣肘以及与过度分散的生产经营主体和消费者之间交易成本过高问题而难以取得实质性进展。
历史比较来看，自近代追求工业化以来，中国就因为要从农村提取剩余完成资本原始积累而难以在中央—地方—基层三者之间同时达到利益满足，是谓“三元悖论”；今天，中国已经进入工业化中期阶段，但“三元悖论”不仅未破解，且在新形势下演变出更为错综复杂的矛盾关系。新世纪以来，随着我国经济增长的主要驱动力由工业化转变为城镇化和金融化，并且金融“脱实向虚”趋势加重，“三元悖论”程度加剧，同时风险累积加速，灰犀牛、黑天鹅引爆“明斯基时刻”的概率、频数和破坏性都在增加。
二、关于构建国家综合安全体系的战略思考
随着中国风险社会的特征日益显化，综合安全挑战日益严峻，如何应对“三元悖论”显得更加紧迫。本文提出以下两点战略思考。
（一）把构建国家综合安全战略体系的重点放在乡村
当前中国面临内外叠加的重大挑战，对于国家综合安全具有重要基础性保障作用的仍然是农村。
从当前最紧迫的挑战来看，民族国家参与全球金融竞争中，金融是一个主要交锋领域，金融调控是一个基本工具，由国家政权向信用体系赋权从而进行信用扩张，维持国内经济稳定，恐怕是一个必不可少的手段；但货币增发也意味着提高国内资产的货币化程度，有可能会导致实体产业所需要的资源和要素成本提高，进而弱化国家在全球竞争中的成本优势，导致投资外流和产业空心化……因此，除了核心国家可以向全球转嫁货币增发成本以外，对于其他国家来说，如何参与全球金融竞争都是一场两难困境。
中国的特殊机遇在于可以利用农村来降低货币增发的总体制度成本。
国际比较来看，中国是世界上为数不多的能数次跳出“发展陷阱”的发展中国家；历史经验研究发现，新中国成立六十多年来，在历次危机爆发时凡是“软着陆”，载体都在农村。因为，经过土地改革和组织化建设的农村，因人与自然和谐共生而内含生态文明内核，同时因土改消灭了农村内部阶级剥削而极大提高了内部化应对风险的能力，提高了国家对农村基层的动员能力，从而使农村显著区别于城市的随资本深化而同步风险深化。因此，乡村以其自然资源赋存和小农不计成本的劳动力投入，不仅向外输送了粮食等大量物资和大量剩余，还具有“海绵社会”的特征，可以吸纳大量风险——既可以吸纳增发货币平抑通胀，也可以吸收城市工业品下乡扩大内需，还可以直接接收数以千万计的城市失业群体以缓和社会震荡……新中国六十多年的历程中，农村因国家需要先后承担过货币池、资产池、劳动力池等多个重要角色。
当前，乡村具备再次成为货币池（20世纪50年代初应对恶性通胀时是第一次）吸纳过剩货币的基础条件。新时代中国发展不充分不平衡的矛盾在乡村最为突出，表现之一就是乡村的货币化程度不充分、市场发育不充分、资源性资产定价不充分，农村的资源、土地、出产产品、商业服务等价格远低于城市。如果国家的货币增发能够以合理的方式导向农村，则既可以发挥金融工具的长处，让农民获得货币增发的收益，也可抑制成本上涨甚至使成本下降。
诚如《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》所强调：“全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。”
（二）协同使用“政府理性”和“村社理性”两大比较制度优势
在理论逻辑上，应该重视中国现代化进程中客观地显现出来的两大“比较优势”：“政府理性”和“村社理性”。在“政府理性”方面，要更好地发挥“有为政府”在基本民生领域的积极治理作用，促进社会公平正义，同时节制地方的公司化发展行为。可以通过地方债务置换、金融制度创新等实现中央政府对地方政府的差异化信用赋权，进而引导地方政府加快从“亲资本”向“亲民生”“生态文明”等方向转变，借此实现地方的多元化治理创新与结构转型升级。这既是“村社理性”在“生态文明”的时代背景下借由国家信用赋权得以复兴的历史机遇，也是维持小农基本生计和区域可持续发展的客观需求。
在政策设计上，应该通过加强乡土中国的基础性建设，尤其是以国家信用投资作为县域经济战略下城镇化的“无风险资产”，这样既可以通过引导中小企业落户城镇、更多吸纳外出农民返乡就业，也可以通过发展农业一二三产业融合和“两型农业”对社会资源进行综合开发，促其转化成多功能、多元化的社会资本，以此构建新的“外部性风险内部化处置”的软着陆机制，通过鼓励“大众创业和万众创新”来确立对农村组织创新和制度创新的政策支持。
在治理结构上，从政治、经济、社会三结合的基础建设入手带动基层治理结构调整，着力构建县乡村三级各有侧重的综合治理—发展体系，通过加强外部资源的公共利益导向“自上而下”地提高农民和农村的组织化程度，同时通过文化嵌入、社会关联、伦理性整合等多种社会文化领域的机制创新，加强内部集体行动能力的建设，弱化项目资源分配中的“精英俘获”，提升农民合作组织的“益贫性”，使政府公共资源实现公共性、普惠性的效果。
三、政策建议：通过组织创新与制度创新，推动乡村五大振兴，转型地方经济
在小农经济长期存在的基本国情下，破解“三元悖论”的关键是要通过中央投入的杠杆作用，以农村集体经济组织作为乡村与政府和外部工商业资本进行对接和交易的主体，加强乡村对外交易的整体性，促进乡村资源的三产化和整体性开发，带动地方经济转型。
具体内容是：
其一，加强顶层设计，促进“上下结合”。要改变地方政府的行为特征，培育和提高农民的主体地位，续写“农村包围城市”的胜利经验，需要建立政府和农村的直接对接渠道（而不是经由企业与农户对接），加强中央和地方两级财政和金融的杠杆作用和逆周期调节手段，把财政投入作为干股计入农村集体经济组织的资产，以集体经济组织作为承接金融批发业务的基本单位。
其二，改变外部经营主体与农民分散的交易方式。乡村发展潜力最大的部分是依托乡村自然和人文资源进行一二三产业融合发展，由于这些资源的整体性和不可分割性，应由农村集体经济组织作为代表，以村社整体资产和全部资源作价与工商业资本进行对等谈判。任由工商业资本下乡就单一资源进行交易，往往导致乡村资源被挑肥拣瘦，或者被少付或不付成本的使用和开发。
其三，在村社内部，以农村集体经济组织为主构建治理和发展的基础框架。小农经济将长期存在的基本国情下，须以集体经济组织为桥梁实现小农与现代农业的衔接。加强乡村内部的资源整合与村社治理，培育村社内部资源和要素的内部原初市场，是加强集体经济的基础。为此，应以中央和地方两级财政投入为杠杆和干股，撬动农民将手中的资源作价交给集体统一经营，既可提高村社集体对外议价能力，也可增强集体与农户之间的互动关系与利益关联，提高集体对农户的谈判地位，发挥村社内部利用非正规制度内部化、低成本处理村内事务的优势，改善村社可治理性。发挥社会组织和文化建设的积极作用，发掘农村低成本治理经验。
其四，以县、乡为单位引入资本市场操作机制，建立乡村直接融资平台，既降低乡村开发的融资成本，也吸纳社会资金，降低经济泡沫化风险。在“去工业化”的大背景下，地方政府一方面继续招商引资，希望通过引进资本提振本地产业，另一方面推动房地产开发为主的城镇化和金融化，既使得大量社会剩余被金融业和房地产开发所占有，也抬高了发育新型产业的土地和劳动力成本，如此陷入恶性循环。通过构建乡村经济的资本市场，可以促进地方有实体产业支持的资本市场和金融体系发育，扭转金融“脱实向虚”的趋势。
上述四点，可以简单归纳为：“中央信用当杠杆、地方资本搭平台、集体组织做整合，多产融合共开发”，作者在其他文章中归纳为以村集体经济组织为中心的“三级市场”。
总之，这个制度设计以激励相容思想为指导，归纳总结了80年代以来各地和乡村的实践创新，综合体现了中央政府信用扩张、地方经济转型升级、城乡新型融合、乡村全面振兴等多方面的内在需求，对于促进“中央下乡”与“地方下乡”有机配合，弱化“中央—地方—基层”之间的“三元悖论”，夯实国家综合安全的乡土基础进而构建新时代有中国特色的社会主义国家综合安全战略体系，可望具有较强的问题针对性和现实操作性。