【声音】陈高威：乡村治理应警惕高成本陷阱

文章来源：农民日报2021-05-01

目前，在创建治理示范村中，部分地区对成本问题考虑较少。如不及时合理引导，将在未来的乡村治理实践中形成不良影响。实现乡村治理的低成本、可持续性，符合大部分中国乡村的实际情况，也是对我们中华农耕文明的传承和发扬，应把握坚持农民主体地位、传承发扬乡村治理传统、重视农民合作社的治理作用、形成“一核多元”共治局面等环节。

近年来，党中央对社会治理作出一系列部署安排，城乡基层治理体系逐步构建和完善，社会治理格局基本形成，社会治理效能不断提升。在新冠肺炎疫情防控中，城乡基层治理体系迸发出巨大力量，形成全面动员、全面部署、全面加强疫情防控的局面，使城乡社区成为疫情防控的坚强堡垒，有效遏制了疫情扩散蔓延。在当前疫情防控常态化形势下，各地基层治理呈现良好局面。但还应看到，我国基层治理中依然存在不少复杂矛盾和风险挑战，治理任务还相当繁重，尤其在治理资源较为缺乏的乡村地区，迫切需要进一步完善乡村治理，更好保障农村经济社会发展。

通过实地调研发现，在完善乡村治理过程中，各地应警惕高成本治理陷阱。目前，部分地区对成本问题考虑较少，在创建治理示范村中，不计后果投入，超越了现阶段乡村的承受能力。如不及时合理引导，将这种典型予以推广，那将在未来的乡村治理实践中形成不良影响。

通过观察，笔者认为，导致乡村治理陷入高成本陷阱主要由于两点：第一，照搬城市社区治理方法。部分地区在乡村治理实践中认为城里的治理模式就是先进的，乡村就应该向城市社区治理模式学习。实际上，城市社区治理主要是提升社区服务质量，不可避免形成高成本治理。例如，某城市一治理示范社区，2020年的收入和支出各是200万元左右，一场以促进邻里互助为主题的社区活动开支就有5万元之多。现实中，我国还有很多村庄的集体收入每年不足10万元，这种高成本的治理模式是普通农村难以负担的。乡村有自己的实际情况，如村规民约等实现低成本治理的传统基因存在，如果要照抄照搬城市社区的治理经验，则会“水土不服”。

第二，治理责任主体错位。在乡村治理中，农村发展主体被忽视，基层事务量急剧加大。结果基层开支越来越大，干部压力也越来越大，反而村集体和农民这一治理主体的责任意识难以增强。导致责任主体的错位，意味着乡村治理的成本只会上升，不会下降。

实现乡村治理的低成本、可持续性，符合大部分中国乡村的实际情况，也是对农耕文明的传承和发扬，有几个关键环节需要把握。首先，坚持农民主体地位。必须认识到农民才是乡村治理的责任主体，基层政府不应大包大揽。在治理过程中，让农民真正参与到包括乡村规划、基础设施建设、公共服务配套、重点发展产业等公共事务的全过程，而不是让他们袖手旁观，从而导致治理主体错位。乡镇这一级党委政府作为上下联动的重要环节，在发展中应侧重为各种社会组织、社会力量提供参与公共事务的平台，有效降低治理成本。在加强治理的同时，注重发展本地优势产业、特色产业，夯实基层公共服务能力的经济基础。

其次，传承发扬乡村治理传统。中国村落是一个生活共同体，人们存在诸多共同利益，尤其是我国农村因血缘、地缘关系及共同生产生活的紧密联系，合作基础尤为广泛。农民的集体意识牢固，可以通过务实举措将人们有效组织起来。关键是要发挥村集体的治理作用，简而言之就是要特别注重强化村集体组织力量，从而起到组织动员农民的作用。在农村，村集体不是抽象的，而是具体化为村“两委”、村干部和集体经济。因此，必须选好用好农民的“当家人”，采取赋权予能、权力下沉、盘活资源等方式壮大集体力量。只有集体力量壮大了，才能进一步去引领带动农户进行合作发展。

再者，重视农民合作社的治理作用。作为农村的互助性经济组织，要重视合作社的治理作用，实际上农民合作社天然具有治理功能，应充分利用起来。2007年《农民专业合作社法》颁布以来，农民合作社发展迅速，提升了农业经营综合效益，促进了富余劳动力转移就业，引导成员多种形式出资获取分红；特别是“一人一票”的治理机制，还在乡村治理中推进了农村民主管理。2020年底，国务院出台《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》明确指出，“推动在具备条件的农民合作社中建立党组织，加强对农民合作社成员的教育引导和组织发动，维护成员合法权益，增强党组织的政治功能和组织力。”实质上就是要求加强村党组织对合作社的领导，进一步发挥合作社的乡村治理功能。

最后，形成“一核多元”共治局面。提升基层治理能力，发挥基层党组织的领导核心作用是关键，必须着力提升基层党组织服务集体经济发展能力、带领群众增收致富能力，但更需要着重发挥各类社会组织的作用，推动实现政府治理与社会调节、村民自治良性互动，夯实基层治理的社会基础，而不是简单进行自上而下的村庄管理。具体在农村中，就是要把村“两委”、志愿者、社工组织、老人协会、退役军人协会、合作社、文艺队、乡贤等乡村多元主体的治理作用发挥起来，建立有效的协同治理机制，充分发挥不同主体在基层治理中的独特作用，不断降低治理成本，逐步形成“一核多元”的乡村善治新局面。

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