【前沿】温铁军等：国家安全以乡村善治为基础
本文原载《国家行政学院学报》2016年第1期。作者为温铁军、张俊娜、邱建生、董筱丹。
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［关键词］国家安全；内生性风险；乡村善治；外部风险内部化
［中图分类号］D422.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）01-0035-08
本报告为国家社科基金重大项目中期报告，是课题组集体成果，归纳了既往发表文章和近期集体讨论意见。
［收稿日期］2016-01-05
［基金项目］国家社会科学基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究”（14ZDA064） ；国家社会科学基金一般项目“粮食金融化与我国粮食安全战略研究”（14BGJ048）；北京市哲学社会科学规划重点项目“城乡二元结构下改善社会治理研究”（15FXA003）
［作者简介］温铁军，课题组首席专家，福建农林大学经济学院特聘讲座教授，中国人民大学教授；张俊娜，温铁军指导的博士研究生，福建农林大学经济学院研究助理；邱建生，福建农林大学经济学院教师；通讯作者董筱丹，中国人民大学农业与农村发展学院副教授，为以上3个课题的执行人。
概 述
尽人皆知“基础不牢地动山摇”。专司此项研究的本课题组在关于国家综合安全与乡村治理的相关性研究中，形成了三个方面的认识。
（一）首先应该强调两个问题意识
一是我们通过国际比较研究认为：对于中国的“国家综合安全”的研究必须走出西方发达国家给定的安全观视角，重新确立全球化挑战下发展中国家自主的“安全观”，那就要看到发展中国家安全风险的复合性和复杂性，亦即：来自国际的外部性风险叠加国内的内生性风险。［1］
二是我们对中国近代历史经验的归纳表明：乡村是历次经济危机软着陆的载体，现实中为了短期政绩推动的激进城市化而破坏乡村社会，是在自毁国家安全软着陆的基础。
（二）我们需要认识到当前乡村治理劣化存在风险累积的趋势
一是从现实上看，如果以上两个问题意识属于人们应该了解的老常态，那么，当然需要看到“新常态”——乡村治理领域中的“市场失灵+政府失灵”正在被造成这种困境的政策思路所不断深化、并且会按照“路径依赖”规律加强自身南辕北辙的趋势——乡村基层正在成为两极分化加剧、精英治理劣化、安全风险不断累积的领域。
二是从理论上看，课题组在申报书中提出中国乡村治理正面临难解之“不可能三角”，国内外尚没有与之对应的理论创新。因此，若要客观研究现实问题，务必屏蔽西方后冷战意识形态影响才能重新求解：中国在现行体制上根本不可能形成“集中制”或“集权制”——中央政府与地方政府的经济结构存在质的差异性；相应地，势必造成政令不畅——中央反复强调的善治改良之所以不可能与地方政策对接，在于当前体制内在地发生中央-地方-乡村“三元悖论”。［2］
（三）我们需要给出缓解这种复杂问题的、不同于主流思路的政策建议
课题组认为，农村深化改革应该特别重视中国现代化进程中客观地显现出来的两大“比较优势”：政府理性和村社理性。藉此，能够实现“自上而下”与“自下而上”有机结合，提高农民和农村的组织化程度。惟其如此，才能切实地加强基层社会的可治理性，来对接官方强调的“自上而下”的政府善治。
本报告讨论的问题兼具长期性和基础性，是建基于此前11年期间获批的社科基金多个重大重点项目研究成果上的进一步综合创新，是长期坚持实事求是的客观研究发现。为了体现这个重大项目在研究上的最新成果，本文扼要瑰集了课题组从立项申请以来发表的相关研究成果。
一、树立发展中国家为本位的“安全观”研究意识
本课题认为不同的时空条件和考察视角，会赋予国家安全不同的结构内涵。我们在对发展中国家长期开展比较研究的基础上认为，讨论发展中国家的综合性安全问题，尤应借鉴萨米尔·阿明的第三世界“依附理论”和伊曼纽尔·沃勒斯坦的“世界系统论”。
阿明多次强调金融资本阶段的全球化危机，认为金融投资的爆炸性增长需要各种形式的债务作为“燃料”，尤其是主权债务。金融化垄断集团吸纳垄断的剩余利润的策略要求，就是债务增长。过去意义的主权国家对金融体系的控制手段如汇率、利息等，都已经因为强大的垄断金融资本的肆虐而失去其效用。
因全球化垄断资本体系强势制定了游戏规则并使体系内成员国接受，内生性地加强了金融集权对弱势群体转嫁代价。经济主权不再自主，国家缺乏能力去保障其民众的生存权，继而民众大规模赤贫化、暴力化。［3］
沃勒斯坦早已指出：“全球资本化的巨大成本是从核心国家递次向边缘国家转嫁的，这是核心国家占有全球化制度收益的另一面”。而且，在理解他们的分析的同时，更值得我们关注的是，这些向外转嫁制度成本的核心国家，历来是国家安全问题的最主导的研究者和研究对象。
因此，我们要从发展中国家在应对全球化挑战中如何维护自身权益的视角出发，研究我国的国家综合安全问题。
二、发展中国家承受的风险特征：国际的外部性风险叠加国内的内生性风险
在全球生产过剩长期化的制约下，由于金融资本具有流动性、短期性和集中性，在垄断集团的控制下，大部分的剩余价值不再被用来投资于没有流动性可言的实体经济扩张及深化生产系统，资本持续累积的唯一选择是把这些剩余用作金融投资，产生不断增长的剩余，而且以此自肥。［4］这必然要借助全球化扩张泡沫经济来获取收益并向外第次转嫁成本。这就派生出来发达国家和发展中国家之间的矛盾。［5］
美国每次的“量化宽松”都不在国内发生通货膨胀，原因就在于大量货币流动性进入全球期货市场导致石油、原材料和粮食价格上涨，进口粮食和能源的发展中国家相当于被迫“进口通货膨胀”。随着发达国家淘汰的实体产业向发展中国家转移，产业资本内生的劳资对抗性矛盾、环境问题亦随之转移。发达国家的金融危机，顶多恶化成经济危机。但是发展中国家的金融危机，不仅会演变成经济危机，还会递进成社会动乱、政权颠覆、国家分裂。［6］［7］
显而易见，发展中国家的安全风险受制于国内外两个方面的复杂因素，且越来越多地在经济、文化、科技、环境等非传统安全问题上体现。
三、中国的安全问题研究需同时关注多个维度
中国在新世纪全面纳入全球化，客观上是个充满张力的过程。其伴生的综合性安全问题研究也需同时关注国际和国内、中央和地方、城市和农村、农村集体和农户个人等多个维度，具有其他国家不可比拟的复杂性。
（一）美国“双重搭便车”与中国“双重输出”
课题组在全球化研究中依据前述沃勒斯坦的“世界体系论”归纳了资本主义全球化的三个阶段，并发文分析了中美分别是两个不同阶段第一大国的观点［8］：资本主义经济体系的最高阶段，是金融资本阶段；下一个层次是产业资本阶段；再下一个层次则是资源经济阶段。在金融资本阶段，美国是第一大国，其金融衍生品的交易规模占全球份额近40%。［9］在产业资本阶段，中国是第一大国，装备制造业占全球比重超过1/3。［10］世界由此形成美国占据金融资本高级阶段，中国处于产业资本次级阶段，大多数发展中国家处于资源经济低级阶段的世界经济新格局。
中国长期以来用低价出口赚取的外汇再在美国资本市场投资国债，不仅补贴了美国的消费者和金融资本，还支撑了美国产业资本的全球扩张，并低成本地收购发展中国家的战略产业，所以美国在搭中国的“双重便车”。
中国现在沿海发生“去工业化”，面临着向金融资本升级；这与美国向实体经济回调正好迎面相撞，造成中美关系从互补转向互斥，美国正在成为一个有吸引力的制造业大国，积极吸纳中国有潜质的高新产业去美国投资设厂。2014年中国在美国的直接投资额达到120亿美元。［11］
这种金融资本阶段的大国对抗趋势是显然的，因为大国急速扩张金融资本信用只能派生于国家政治军事强权。该国货币作为国际硬通货的“硬度”，主要地来源于该国的军事政治实力的硬度。但是中国目前确实不具备直接对抗的条件。由此看，中国被动地接受更多美国金融扩张和产业回调转嫁来的代价，使得中国的国家安全风险具有显著的国际国内联动性。［12］
（二）中央-地方-乡村社会之间“三元悖论”及民间调和
梁漱溟先生曾说，中国近百年史，从头到尾就是一部乡村破坏史。［13］中国在追求现代化的进程中，中央政府应对国际压力和挑战从来都是借助地方和基层，三农是最大的剩余输出者，而乡村治理结构的数轮重大调整，核心指向都是对中央、地方与基层社会之间不断进行三农社会剩余分配调整，当然，不同的分配方式对基层社会的动员具有显著的影响，但利益矛盾本质上就具有对抗性，中央政权、地方政权和乡土社会很难达到利益上的一致性。
整体性的“现代化”进程都共存着“都市本位、工业优先、从三农提取剩余、巨大成本向乡土转嫁”等特点，具体表现为：乡村经济中的“生产力三要素”多形式外流、乡土社会低成本稳态治理秩序随之解体、“乡/土”成之为问题与必须克服的目标对象；外加资本主义全球化与制度代价向发展中国家弱势群体和资源环境递次转嫁这一宏观国际背景，共同产生着“乡土社会整体性衰败”的普遍效果。
而正是因为看到了农村所承受的国家现代化的代价及其严峻后果，百年来的爱国知识分子纷纷通过自己的努力去挽救衰败的乡村。课题组研究了近代历史上的三波乡村建设运动，参与者们强调“乡村建设，实非建设乡村，而意在整个中国社会之建设。”［14］
1.第一波中国乡村建设高潮，表现为20世纪初，本地乡绅米春明父子自发创造的“翟城试验”及1920年代由晏阳初及中华平民教育促进会所主持的“定县试验”和梁漱溟“县级合署办公、乡村学校取代行政”的邹平治理试验；同期还有清末状元实业家张謇先生抱定“村落主义”在其家乡南通开展的县级综合发展实验；社会企业家卢作孚的北碚镇级综合发展实验。这一时期投身于乡村以实现“救民”愿望的还有在战乱频仍、土匪乱世与地方割据环境下推行农民组织化的早期乡村建设领导人、河南村治学院与宛西自治开创者彭禹廷先生；以及辛亥革命先驱、曾任孙中山大元帅府秘书，旨在分期实现“三民主义”，以革除差役整顿警政、设立民团肃清土劣、清理丁粮改革赋税、破除迷信倡导文明等系列建设实践的福建营前模范村（1928-1933）创办人黄展云先生。即使在抗日和内战的条件下，也先后有在不同政党开办的、内容相似的延安和华西试验区。
2.第二波乡村建设运动表现为：1949年土地革命对底层社会全面动员，并以此为基础对乡村社会进行全面整体的组织化改造。由于新国家社会广泛参与基础的形成，而使得乡村建设的理念和工作在国家建设背景下，以新的形式被高效、全面地替代与覆盖。比如：全民扫盲、技术推广、赤脚医生、乡村民兵，社队企业、大众文艺、水利建设、互助合作，以及对农民主体地位、妇女解放、尊严劳动等。
3.第三波乡村建设着力点在于如何让纷纷外流的“三要素”及有利于乡村可持续发展的各种资源逆向回流。以“人民生计为本、互助合作为纲、多元文化为根”为基本原则；以城乡一体为新的分析单位与建设对象；以组织创新与制度创新为基本方针；以城乡互助与包容为生态文明背景下的基本方向；以“学生下乡 教育支农”“农民合作 改善治理”“农业生态 城乡融合”“工友互助 尊严劳动”“社会参与 文化复兴”等五大工作为基本形式。在民间进行着丰富多彩的创新性探索。
由上，如何将持续百年的努力延续下去，构建中央政府-地方政府－乡土社会这三者之间激励相容的制度框架，使得从中央到农村基层的各层级政府治理主体和各种城乡市场主体之间，形成一种新的有机组合，相互补充功能，这是乡村治理和国家安全治理长期以来面临的重大挑战。
（三）粮食安全危机
本课题组提出国际粮食价格的剧烈波动与美国数次量化宽松的货币政策存在紧密联系，由于美元的大量增发，造成越来越多的过剩流动性冲击粮食市场，导致粮食价格出现剧烈波动；粮食市场成为过剩金融流动性的垃圾消纳场，粮价的一次大起大落就能替西方主导国家制造的过剩流动性做“消化”。这显示出粮食市场的运行脱离实体层面，粮食被人为创造出“金融属性”。［15］
越是粮食对外依存度高的国家，越是面临粮食金融化的压力。在核心国家扩张信用推动全球通胀、虚拟资本泡沫化并向粮食市场转嫁危机代价的时候，这类国家被迫承担制度成本，表现为进口高价粮，同时不得不应对国内时局动荡。
我国粮食价格因“地板”高于“天花板”（生产成本高于国际价格），粮食种植实际上早就是亏本的，于是传统农区越来越多的农民放弃种粮，进城打工谋生。2014年，如果算上大豆，和直接的肉、奶进口折算，则我国粮食的总进口量已经突破1亿吨，占全国总消费量的比重接近20%！［16］即使在中国的粮食生产量“10年连增”的大好形势下，进口占比5%的安全线也早已失守；遑论遭遇粮食减产之因应。
需知：现阶段的全球化，本质上是国家之间的资本竞争。虚拟化金融资本主导全球化已经造成的“粮食金融化”。这对中国为适应过剩产业资本向农业扩张而建立的粮食安全战略，及因此而缺乏“责任主体”的粮食安全保障方式，敲响了警钟。但，近期中国有关粮食安全的政策讨论，对此尚缺相应关注。
人们还应该理性看待中国粮食安全“缺乏责任主体”的有关背景：
在整个1980-1990年代中国粮食安全很大程度依赖占比约1/3的农户存粮，国家每年收购和储存占比1/8即可实现市场调节和产销安全。但1997年遭遇东南亚金融风暴、1998年以后顺应金融商业化改革必须压减坏账而要求粮食配套改革，主要实行了“统一收购、顺价销售、资金封闭运行”。加之全面推进农业市场化而使得农户粮食生产和消费的商品化率大幅度提高，农户存粮占比随即大幅度下降到几乎忽略不计。由此所形成的集中依赖国家储备体制维持安全之最大弊病，就在于：本来与粮食安全有实质性相关的农民生产者和种养殖企业、市民消费者和地方政府等四类主体几乎完全不承担粮食安全责任；诺大一个13.6 亿人口的中国，实际上只有中央政府这一个主体承担着对保障全民粮食安全的无限责任！这个责任主体1∶4的客观情况，造成中国粮食安全形势不仅严峻，且随着消费主义左右社会舆论而更加难以改观。
（四）“中央下乡”和“地方下乡”
人们都知道，中央要稳定，地方要发展，因而政令不畅。百姓认为中央的好经被地方念歪了；但实质却是官员升职被GDP决定的竞争机制促使地方政府亲资本政策取向和不顾条件追求激进发展主义。所造成的巨大制度成本，最终还是要由客观上属于“无限责任政府”的中央来埋单。因此，随着中国进入到资本过剩阶段，中央和地方关系很大程度上是一种零和博弈。
我们将乡村基层治理中的“政权下乡”分为两类：“中央下乡”和“地方下乡”。［17］
所谓中央下乡，以集中制国家的强大主权信用所派生的国家财政和金融作为乡村基本建设和社会政策的主要资金来源，目的在于构建“民生新政”之下的和谐社会。
所谓地方下乡，实际是大多数不可能升级到金融资本阶段而只能过去“以地套现”、现在“以地托债”的地方政府，与被亲资本的优惠政策吸引来的外部投资结合在一起搞“资本下乡”，实质上还是以资源和土地的资本化开发来实现产业化经营；尽管客观上推进了国民经济过度依赖房地产投资造成的快速增长，但经济下行期，政府债务负担严重的情况下，地方政府却很难有能力实施亲民生的政策。
鉴于任何外部主体都面临着与分散小农的交易成本问题［18］，中央下乡只能经由地方下乡实施，由此势必遭遇重重尴尬。
四、乡村仍有成为国家安全危机软着陆载体的可能
课题组近年来多次承担国家重大项目研究中形成的自主创新指出：乡土中国支撑的国家现代化进程几乎不间断地延续了60多年。然而，也需要看到，乡村正在成为大量制造安全风险并将风险不断外溢、从而对国家综合安全产生严重负外部性的区域。这似乎是一个悖论，在乡村“去组织化”改革30多年之后，乡村几乎全面地进入了“有组织地不负责任”的状态。［19］
（一）国家综合安全的主要矛盾发生在乡村
在国家综合安全的诸多领域中，除军事安全和核安全外，都与乡土社会直接或间接相关。本报告大致归纳为以下五个方面：
1.乡村社会冲突不可能靠照搬城市的现代化政治手段（法制、官制、党制）予以化解。选举、打官司和上访等过去曾经被认为普遍有效的现代政治手段，已经成为影响当前农村社会稳定的最严峻问题之一。
2.农村文化建设落后，在官方意识形态缺乏组织载体而流于形式的同时期，宗族、宗教、宗派（包括“准黑社会”［20］）等非规范组织派生的亚文化已经占据主流。国家文化安全在农村基层缺乏有效维护和保障。
3.国家粮食安全在内外矛盾叠加造成的巨大压力下，仍然缺乏有力的微观基础。面对愈益严峻的粮食安全问题，最大的安全隐患是指部门利益集团代行国家安全职责造成的新世纪“假大空（数据假、成本大、仓储空）”。
4.乡村面源污染愈演愈烈，与地方政府亲资本政策取向被意识形态化、及其导致的国家环境安全责任缺失相关。那些被当做深化改革典型的地方政府“公开亲资本、暗中反生态”的长期政策取向，已经事实上成为国家生态安全及食品安全的重要威胁。
5.乡村经济可持续对国家经济安全具有长远影响。在快速的工业化和城市化进程中，城市资本挤压乡镇企业发展空间，乡镇企业70%以上倒闭（从无破产保护），而大量土地被征占。进城打工农民面临着“留不下的城市，回不去的乡村”这样的尴尬境地。2014年以来三四线城镇房地产泡沫崩溃，不仅造成地方债务过重，也使农民原有的生计基础被摧毁，这是因农村不能再成为软着陆基础而使得当期危机只能“硬着陆”的最为突出的经济安全风险来源。
（二）乡村既可成为风险膨胀的气球，亦可成为吸纳风险的海绵
从我国的实际经验出发，一方面是在历史上的规律与其他发展中国家具有共同性，即每当乡村社会的内部治理机制受破坏到一定程度，从而导致小农大量破产、乡村普遍衰败，就会爆发严重的社会冲突乃至农民革命；另一方面，新中国也表现出显著的特殊性——因土地革命建立政权，从而巩固了农村以“小农村社制”为基础的中国特色的内在稳定性和历史延续性。
据此看，凡是能够有效利用乡土社会的内部化机制处理乡村经济和社会问题的，就能维护乡村内部的稳定机构。
例如，在整个80年代苏南等地方经济的高速发展之中，几乎没有发生一起破坏稳定的群体性事件，连上访告状的现象都很少见。苏南综合发展经验，相对于90年代以后偏重城市化的教训，值得认真总结。［21］
从历史经验来看，城乡二元结构赋予中国的，除了发展主义和现代性话语下广受批判的城乡差距之外，还有生态文明视角下农村的独特比较优势——因多样性、多元性而使得低成本的内在稳定性和可持续性成为可能。而正由于这是西方学者因缺乏实际经验而难以纳入分析范畴的，遂使歆然于邯郸学步的中国学者和官员不仅对于自己的独特制度优势熟视无睹，缺乏立足本土经验开展理论创新的信心与勇气，反而一边倒地诉诸内在具有高成本、高风险属性的现代化警治体系来维护国家综合安全，无异于缘木求鱼！
但，要让乡村继续发挥承载城市资本危机软着陆的安全功能，必须以国家总体安全作为治理的“矢量性”［22］目标，进行乡村治理的结构调整和机制创新，才能强化乡村“外部风险内部化”的功能，使国家安全宏观战略和国家综合安全体系具有有效落实的微观基础。这方面的探索，既是对当前的乡村治理研究的拓展，也是对治理理论的重大创新。
五、国家总体安全视角下的乡村治理——来自发展中国家的案例
我们的“子课题一”着眼于发展中国家比较研究。该研究来源于我们课题组已经开展了3年的新兴七国（E7）国别比较研究。
课题组以国家总体安全为矢量来看乡村治理，对比研究了其他发展中国家的案例如“缺乏乡土社会作为危机软着陆基础”的巴西教训、“重建地方治理”的印度经验，和“植根大众民主［23］”的委内瑞拉等。
巴西是金融资本全球化进程中的“深化资源型经济”发展模式，搭上跨国金融资本投机粮食及能源市场的便车得到资源溢价收益，GDP快速增长，2010年巴西人均GDP首次突破1万美元，超过英国跃居世界第六大经济体。［24］然受制于外国资本及市场的急剧波动，随着几大经济体发展减速，需求下降，巴西也陷入经济持续低迷的泥沼。［25］2014年贸易逆差额达39.3亿美元。［26］自世界杯之后，巴西雷亚尔贬值趋势加速。工业部门萎缩，产业结构无法改出单一经济制度。在高增长的GDP、外汇储备外表之下，巴西成为为国际资本打工的净负债国。［27］随之而来的是城市居民上街抗议政府福利政策、农民抗争占领土地，示威的数量开始上升。
印度南部有个“喀拉拉民众科学运动”（Kerala Sastra Sahitya Parishad），简称 KSSP。KSSP的思想来源之一乃甘地乡治思想。甘地认为，印度的未来不在城市，而是村落。印度政治应是由民众直接参与的制度。这种民主政治不在国会，而在村会，就是乡村的代表会，即民主政治制度的基础。甘地指出地方自治的条件之一，需要发展本地经济系统，本地生产与消费。1987年，KSSP成立民用科技研究中心（IRTC），培养农民学习真正实用的低成本技术。IRTC研发太阳能、沼气、小型水利发电、省柴灶、保暖盒、省电起动器、蓄水池、水流域管理、综合农畜模式、猪种改良、草药等。［28］1994年，喀邦根据国家宪法修订乡镇议会法，及举行乡镇议会代表民主普选。发起“人民计划运动”，不仅在机构和体制上把权力交到乡镇，而且培养村民的自治能力。［29］这些项目的重大意义，在于发展日常生活的知识与技术，缓解民众生活资源极端短缺的问题，推动社会参与，尝试解决代议制民主或集权体制都不能解决的问题，让民众决定自己的需求。这对于全球化过程中越来越边缘化的农民群体是很重要的。
委内瑞拉的案例：查韦斯上台后，政府推行“玻利瓦尔任务”（Misiones Bolivarianas），开展以消除贫穷、提高社会福利、扫除文盲等工作，旨在重新分配财富、实现社会正义。包括开办扫盲班、夜校，开国营商店，设立诊疗所，提供免费医疗，为穷人盖房，重新分配土地等等。这些都是通过社区议会、合作社、社区媒体等组织创新去低成本完成的。委内瑞拉的国债，从1998年占国内生产总值45%，下跌到2011年的20%。委内瑞拉还因提早还清拖欠国际货币基金和世界银行的所有债务，而退出这两个国际金融组织。委内瑞拉的失业率，从1998年的15.2%，下跌到2012年的6.4%。政府提供了逾400万个新的就业机会。但是，2013年美欧日为主的西方国家全面推进量化宽松的金融政策以后全球经济衰退更加严重，国际原油市场价格连续下跌，导致俄国和委内瑞拉等产油国的出口收入大幅度减少，委内瑞拉政府也发生了过高负债，已经无力支付反贫困等领域的社会性开支。
通过以上案例可以看到，不论喀拉拉邦的民众科学运动还是委内瑞拉的玻利瓦尔革命，他们都在积极地推动大众民主，下放权力给穷人，让穷人掌握重新分配财富的政治权利。唯有让底层人民自主参与政治决策的民主赋权过程，才能打破国内寡头精英和跨国公司在政治和经济上的垄断格局。在中国，只要保留着传统的乡土社会仍然在发挥着政府主导和人民参与作用的内部化机制，就能构建和巩固国家综合安全体系。
六、国家安全战略对乡村治理的理论研究与实践探索提出新的要求
课题组在关乎国家安全的重大问题研究中，只能勉力去除意识形态束缚，尽可能立足于现实，构建宏观与微观相结合，海外与国内相比较的研究框架，对“不可能三角”“中央下乡与地方下乡”“中央风险与地方竞争”“逆周期调节与资本替代”等现象做了理论归纳。
（一）走出乡村微观叙事，超越“国家-社会”二元对立，构建“全球-国家-乡村”的研究框架
第一步，将“中国在全球挑战下作为后发国家追求工业化进程”作为大背景，认识到近代以来的乡村治理格局改变乃是工业化需要内向型地从农村地区提取剩余完成资本原始积累所致，必然将国家发展阶段的演变纳入“国家-社会”的关系研究。
第二步，需注意的是，在不同的文化和社会中，对于“国家-社会”问题有着明显不同的思考和回答；从西方经验衍生出来的这一范式潜在地预设了国家和社会的对立关系［30］，这种对立性，既不符合中国的社会和文化语境，也与当前中国参与以民族国家为基本单位的全球化竞争之历史使命不相符。
第三步，认识到以往农村研究的局限性。一般从中国农村基层实际情况出发的学者，对于上世纪中叶以来中国宏观政治经济环境的变化及作用于乡村治理的内在机制往往缺乏把握，其研究或是以某一片段的经验事实代替一个更长时期的历史演变，或是缺少对农村土地与国家财税等重大制度变迁背景的关照，或是缺少全球化的视角，从而影响了乡村治理研究的深度。
（二）从特殊中归纳一般经验，提出中国本土的理论创新
我们注意到，即使在政府和市场双重失灵的条件下，构建善治也是可能的，并且在国内一些地方和乡村也存在着很多治理创新的经验实践。
如前所述，苏南在80年代的高速发展之中，几乎没有发生一起破坏社会稳定的群体性事件，连上访告状都很少见。课题组关注了苏南农村平和地实现工业化的进程，苏南避开了发达国家原始积累期间不可避免地发生对抗性矛盾的历史轨迹，这是对马克思主义原理的实践改写或实践创新。村社理性是苏南农村工业化得以实现的根源。据此，在资本稀缺的情况下，通过以集中劳动替代稀缺资本，使劳动力剩余价值实现了社区内部转化。社区企业是以社区成员土地共有为基础成立的，社员以土地入股，企业的经营风险也由社区共同承担，通过内部分工、公平分配的机制，最终在实现了工业化原始积累的同时，避免了西方工业化进程中“资本增密排斥劳动”这个内在机制所导致的对抗性矛盾的发生。
这些实践经验对国内其他地区，乃至对制度资源贫弱的后发国家，都具有重要的启发价值，但一直以来受重视程度不够。对这些经验的归纳，需要摆脱先入为主的假设和学术框架，以参与式方法融入这些经验和实践当中，对其进行机制性、规律性的归纳研究，形成有借鉴价值的理论升华和政策建议。
七、构建乡村综合治理体系以破解中央-地方-乡村的“三元悖论”
课题组以新经济社会学视角来分析乡村治理对国家安全的基础性作用，认为发展是与治理是密不可分的，农村政策思想要以国家安全为目标，才能统筹协调中央与地方、三农与三治的关系，顶层设计与基层创新相结合，构建有利于国家安全的综合结构体系。
三农经济基础决定三治上层建筑，要将三农政策的重心转变到三农与三治有机结合，下决心从改革以来较多强调提高经济收益，调整到强调有利于稳定乡村社会、改善地方和国家治理上，构建县乡村各有侧重的综合治理-发展体系。
（一）县政改革建议。第一，改变中央和地方的财税关系，创造县域综合体制改革条件；第二，重点改革条块分割的涉农体制，设立体现普惠原则的“农村综合发展基金”，将各部门分散把持的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全以及美丽乡村建设等专项资金统合起来，作为县级资本金对乡、村农民综合性合作组织持股；第三，将县级政府各单位凡属涉农的金融、保险、物流、仓储、科技、房地产、旅游、餐饮、加工、流通等领域，参股纳入综合性合作组织，使产生的经营收益反哺三农。
（二）乡（镇）政改革建议。通过打造结构相对完整的在地化产业链条，产生稳定的制度收益，同时保持内部的低成本治理。民国乡村建设实践，如1920年代的卢作孚在重庆北碚、晏阳初在河北定县，基本上都是以一个镇作为试验的范围［31］；农业集体化时期，也是以乡镇同级的人民公社作为一级核算单位来进行农田综合整治和使用大型农业机械；当代中国的“超级村庄”，如江苏的华西村、永联村、长江村等，从地域范围来说，都是扩大到以一个镇的土地面积才能形成相对完整的产业资本价值链。
当前，自然村和行政村的社会和资源整合仍然受到或隐或显的派性力量的制约，而乡镇则为各种农村公共活动和社会组织的发育提供了空间。客观地比较东亚乡村，只有中国大陆在乡镇一级没有组建综合性合作社，农民组织化程度最低。另有一些案例表明，在农村中各种民间社会和文化力量日益活跃的局面下，乡镇政府可以通过“购买服务”实现治理创新，低成本地撬动各种民间资源，推进农村组织创新与制度创新。
（三）村治改革建议。第一，成立以体现成员嵌入关系、集发展与治理于一体的农村综合性合作组织（而不是“大农吃小农”“私人企业翻牌”的专业合作组织）；或者扩大农村集体经济的资产量。第二，并且，村两委与综合性合作社有机整合，才可能有效地降低历史上长期存在的政府与乡村社会之间的“交易成本”。第三，中央部门应以政府公共财政为杠杆，向农民综合合作组织注资入股，再通过股权分配自下而上地形成农村综合合作体系，使农村资源收益水平提高与农村公共资源总量扩大同步推进，通过增量分配将村庄积累的历史矛盾化解在村庄内部，变“行政吸纳社会”为“合作吸纳冲突”。
综上所述，地方“三农与三治”的综合体系如下：因为村社作为“一个社会-地理实体”的成员关系和土地财产关系都在村，所以村级农民综合合作能够最大程度地活化乡村社会关系和社会资源，构建基本的合作单元。在村合作的基础上，乡镇是实现规模收益的主要层级和上下联动的重要衔接，一方面为乡村内的各种社会能量提供场域，另一方面应该组建综合性合作社来承接自上而下的中央资源和国家战略任务。而县级发展-治理则需要通过财税体制改革和涉农收益整合，使地方政府从积累矛盾的经济发展竞争转向能够弱化矛盾、缓解冲突的发展-治理综合体。
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