周黎安：土地、资金、大数据等关键要素如何最优化配置 |光华@两会

国务院总理李克强在作政府工作报告时，对2019 年经济社会发展总体要求和政策取向，以及政府工作任务进行了部署。诸多内容涉及劳动力、土地、资金、技术、大数据等要素改革。

在近日举行的“北大光华两会前经济形势和政策展望分析会”上，北京大学光华管理学院副院长、应用经济学教授周黎安在进行主题演讲表示，中国过去四十年的高速经济增长从来源上分解，主要受益于跨地区、跨行业和跨所有制的生产要素再配置。近年来，随着中国经济总量的迅速扩大，以生产要素再配置为驱动的增长趋于衰减。只有通过要素配置的进一步市场化改革来释放中国经济的增长空间。

除了探讨传统要素——劳动力、土地、资金、技术面临的困境，他还分析了大数据作为一种全新的重要生产要素的意义和价值，并给出了深化这五大要素市场化配置的实施路径。

核心观点速读：

●与户籍绑定的教育医疗和社会保障导致城乡分隔严重，城市内部“二元劳动力市场”格局长期存在，城乡流动放缓，城市间劳动力流动受限，阻碍了城市化进程和经济集聚效应的发挥。

●城乡二元土地制度及其严格管制限制了农地流转和直接入市，也导致征地过度、补偿标准低、城市土地紧缺与闲置浪费并存等问题。

●直接融资比重过低，股市缺乏健全的进入和退出机制、股市价格风险能力有限，民营企业和中小企业融资难、地方债务问题严重等。

●专利等技术要素量大不优，科研成果产权界定模糊，科技成果转化缺乏清晰的利益分享机制和有效的配套服务体系，导致成果转化率低。

●挖掘和盘活数据资源的潜力，遭遇了两个核心挑战：如何平衡隐私保护与企业对精确数据的强烈需求之间的矛盾；如何保障数据交易中的有效竞争，避免企业基于数据优势的垄断。

以下为完整观点：

不管谈中国经济如何应对长期挑战还是如何抓住战略机遇期，最后的路径都依赖于怎么深化改革。今天我要分享的是关于要素市场改革，或者说要素配置的市场化改革下一步的方向何在。

生产要素优化配置的潜力已接近耗竭了吗？

首先，讲一下背景。中国过去40年的高速增长，从来源分解，主要是受益于跨地区、跨行业、跨所有制的再配置。劳动力从农业到工业，从农村到城市，在国有企业改革中的“抓大放小”，从国有部门的资源慢慢向非国有部门转移......这一系列的转移基本都是从相对低效率的部分，比如说农业、农村、国有部门，到高效率的工业、城市、非国有部门，对应着直接生产率的提高。这对中国的高速增长起到了极为重要的作用。

但在此过程中，也有证据表明生产要素再估值效应在衰减，这是中国经济从高速增长转入中高速增长的基本背景。有两方面的表现：投资拉动GDP的效应不断下降，即对应着边际资本产出比不断上升 ；近年来在GDP总量增长中全要素生产率在逐渐下降。

那么，生产要素跨部门、跨地区、跨所有制的再配置效应衰减，是否意味着生产要素优化配置的潜力已经接近耗竭了吗？下一步增长点在哪里？

从中国经济现有的结构性特征看，要素再配置的增长空间还是有的。比如说中国目前的城市化尚不足60%，而以中国现在的人均GDP水平，国际上平均的城市化率在70%以上，意味着我们城镇化还至少有10-几个点的增长。另外一方面，农村有中国27%的劳动力却只贡献了8%的GDP，也还有进一步挖掘的空间。此外，中国许多地区的土地价格近年来上涨较快，传统的城乡二元土地制度限制了农地流转和入市，导致城市土地紧缺与闲置浪费并存 。还有国有企业的金融资源占有量与其产值贡献是不成比例，我估计国有部门至少占到60%以上的金融资源，但是对GDP的贡献只有40%。如果进一步把金融资源向非国有部门释放，将会有很多的空间。

既然结构性转型其实还有相当大的空间，但是为什么这些年会出现如此明显的衰减呢？我认为重要原因是：一系列制度障碍导致生产要素市场还存在许多扭曲和错配，严重阻碍了生产率的提高；要素配置的进一步市场化亟待推进和完善。

如何进一步为中国经济寻找新的增长动力，应当从要素的市场化配置怎么进一步完善，怎么进一步改革寻找源泉。

五大要素改革的主要问题和解决路径

我简要从四个传统要素加一个新的要素来进行分析。前四个是劳动力、土地、资金、技术，新的要素是数据。

劳动力要素——

劳动力市场面临的主要问题，这也是一个老问题。因为现在城乡二元的分割，分割的根源是因为所有的教育、医疗资源包括社会保障都与户籍捆绑在一起。你有城市户籍就可以享受城市低保、医疗、养老福利、教育等，如果你是农村户口就到农村去，城里的福利无法享受。这导致城市大约40%的常住人口（主要是农民工）享受不了城市户籍人口的各项福利，限制了他们融入城市。有一些人到35岁到40岁就回家了，他们不能融入城市，最后回到农村可能就会出现“逆城市化”的进程。这也是为什么近年来看到农民工进城的速度在下降，很多农民不愿意去更远的地方，只愿意到就近的城市找工作。另外，城市间的流动也受限于户籍限制。大家不愿意轻易离开自己的户籍所在地，根本原因还是以户籍为中心形成的这一套社会福利、社会保障制度，影响了城乡间、城市间的人口流动。

对于如何改革，最根本还是要淡化户籍，问题是用什么去替代？解决思路：淡化户籍，逐渐引入与“居住和贡献”挂钩的教育医疗和社会保障，提高基本公共服务的统筹水平。

一是，采用“居住证”“积分落户”等多种灵活政策手段作为户籍的替代。一些城市在按照这个思路推进户籍改革。根据你的居住、纳税决定你有没有落户的资格，一旦有资格就可以享受跟户籍人口一样的福利，跟你原来是不是城市户口或农村户口没有关系。同时，缴纳社保作为落户的一项基本条件，可以使得大量处于“非正式”部门的工人“正式化”，加大对劳动力的法律保护 。

二是，在允许各地保持差异性的情况下，寻求全国统一的基本社会保障标准（中央与地方共同买单），中央的转移支付采取“钱随人走”的原则，突出常住人口这个标准。以常住人口来计算转移支付的金额，一个城市接纳的常住人口越多，从上级得到的转移支付越多。打破以户籍为核心，变成以人为核心，去了哪里政府的钱跟着他走。这样就可以在城市间启动围绕常住人口和人才的良性竞争，进而倒逼城市教育和医疗资源配置的优化。

三是，尝试实施“教育券”，使基础教育的配套资金可携带、可迁移，缓解目前教育市场供需矛盾。“教育券”是美国经济学家弗里德曼提出的想法，在当今的技术条件下是可能实现的，也是“钱随人走”的公共资源分配原则在教育领域的运用。学生去哪里择校，教育券就流向哪里，教育经费的拨款随之流向哪里，这样可以减缓目前流动人口接受地教育经费紧张的问题。

土地要素——

土地市场，这是一个更复杂的话题。中国的土地市场是城乡二元分隔的土地制度，城市土地是国有，农村土地是集体所有。任何农村土地要改变用途，从农用地变成非农用地，必须通过国家征用才能转变。城乡二元土地制度及其严格管制限制了农地流转和直接入市，也导致征地过度、补偿标准低、城市土地紧缺与闲置浪费并存等问题，这是现在的症结问题。

好的消息是《土地管理法》修正草案已经做出一些重大改进：比如缩小征地范围、规范征收程序、采用“区片综合地价”确定土地补偿费和安置费，城市规划确定为工业、商业等经营性用途的农村集体建设用地可以直接入市，宅基地自愿有偿退出等等。

如果认真考察这个改革的含金量，尤其是对照社会各界对土地改革的预期，这里还是有很多的空间有待挖掘。比如这次修正草案没有明确涉及远郊区的农村经营性集体建设用地如何入市，没有涉及规划中住宅用途的集体建设用地入市，也没有涉及工业用地与商业用地的转换问题、宅基地的有效利用的问题。

在农村集体经营性用地上，从百分比看，在农村土地占比很小。有人统计过，发达地区经营型集体建设用地占10%，不发达地区只有5%，这一块即使全放开还是比较小的部分。对农民增收带来巨大收益的空间是什么？就是他的宅基地。修正草案说可以有偿腾退宅基地，但是现在的补偿还是非常有限。我们在西安、成都调研发现农民的宅基地多占、闲置浪费的情况比较突出。原因是政策限制了它的有效利用。

我们通过西安、成都的调研发现还有一个巨大的土地存量问题。原来已经征为工业用地，因为价格低，这些用地大量闲置或者是产出非常低，怎么把这些盘活变成商用或者是住宅用地呢？城市每年新增建设用地有30%左右是工业用地，这些年累积下来是一个巨大的数字。但是目前为止政策的规定是工业用地要转变用途必须经政府按原价收购。在土地价格快速上涨的情况下，工业用地的持有人显然不愿意按原价出让。所以盘活工业用地的症结在于我们国家没有法律和政策来规定土地增值部分怎么合理分配。这部分相对敏感，目前即使私下里有一些交易，也是不合法的。

基于这些分析，我们认为下一步应在《土地管理法》修正案的基础上再进一步完善。

第一，总结一些改革地区的经验，进一步完善增减挂钩、占补平衡政策，逐步建立全国性建设用地指标交易市场，让远郊区和贫困地区农民受益于城市发展的土地增益； 第二，探索农村宅基地共享机制，形式多样盘活闲置农宅，增加农民财产性收入； 第三，通过规范增值收益共享机制，促进工业用地与商住地的转换，解决工业用地退出难和变更难的问题；对工业用地的配置绩效进行考核。

资金要素——

关于资金市场。核心是什么？直接融资比重过低（40%），股市缺乏健全的进入和退出机制、股市价格风险能力有限，民营企业和中小企业融资难、地方债务问题严重等等。

怎么改善？我简单提一下解决思路：

首先，调整监管结构，统一监管规则和评级标准，破解债券市场监管分隔和套利问题；发展高收益债券细分市场，完善违约债券处置流程，打破刚性兑付 。

其次，健全股市进入和退出机制，努力调整投资者结构，发挥机构投资者的作用，同步推行注册制和退市制度建设 。

再者，对中小企业融资难的一个解决办法是，提升中小企业正规化、数字化水平，辅助银行识别风险、合理定价，鼓励银行向企业提供综合服务，减低金融市场信息成本。中小企业从开始成立就提升正规化和数字化的水平。现在金融科技开发财务管理软件，企业成立的时候就用这个财务软件，需要的时候把财务软件记载的收支记录提供给贷款金融机构，通过对信用进行评估，对贷款利率实现合理定价，减少金融机构和贷款企业的信息不对称，这是未来可以发展的方向。

此外，利用区块链技术建立中小企业的征信体系，丰富企业融资担保物。

技术要素——

再谈谈技术要素。主要问题是专利等技术要素量大不优，科研成果产权界定模糊，科技成果转化缺乏清晰的利益分享机制和有效的配套服务体系，导致成果转化率低 。

上次有机会跟一个朋友交流，他谈到美国1980年对大学和科研机构的成果转化有一个重大法律调整，解决大学或是研究机构研发人员的发明收益问题，发明人、大学研究机构与专利推广机构怎么分钱的问题。很多大学的科研成果放在图书馆或者是放在实验室没有被商业转化，但你作为一个中介机构如果有能力把专利转化为有市场收益的产品，那你也可以参与分红。科研人员、机构和专利代理人或者是推广机构三者有清晰的产权界定或者是分配机制，就能调动三者的积极性。

所以，对于中国来说，在技术要素方面的解决思路是，清晰界定科研成果产权和利益分享机制，激发科研人员积极性，完善“政产学研”体制，建立技术成果转化和交易的配套体系。

第一，在保证专利发明人不低于30%收益的基础上，确立发明人、所属单位及专利代理人之间的具体收益分配比例。

第二，通过立法完善科技成果转化的评估与检测，比如要求国家实验室将一定比例的预算用于技术转化，并对转化成果进行绩效评估。可以有原则性的规定，但是发明人本身有一个归属的发明权。如果把科研人员将发明成果跟外面合作就认为是国有资产流失，那么科研人员有什么积极性做发明，为什么要转化，这里面有太多的问题。可以建立一套评估和考核机制，凡是国家基金的科研成果进行转化，要评估，要求申请经费有一部分钱就是转化资金，这会带动科研成果的商业化。

第三，改变目前政府直接资助项目的单一形式，可以要求科研机构必须与企业合作才能申请政府基金资助，促进产学研的有效合作与成果市场化；将散见于各个法律文本的条款整合为针对“政产学研”合作的专门性法律。美国和日本都有针对产学研和政产学研的研发体系的规定，中国在此方面还比较缺乏。

第四，建立全国性技术交易和信息平台，实现技术供求双方的精准匹配，克服目前高校及科研机构研发人员相对企业所处的劣势地位。

数据作为新的生产要素——

最后谈谈数据要素，它作为一种新的生产要素也引起很多人的关注。这一部分我们得益于光华王汉生教授等的研究和探索。数据已成为重要的生产元素，不管是大数据也好，人工智能也好，基础层面都是数据。数据作为重要的资产进行交易有两个问题：如何平衡隐私保护与企业对精确数据的强烈需求之间的矛盾；如何保障数据交易中的有效竞争，避免企业基于数据优势的垄断 。

针对第一个挑战，可以鼓励数据模糊化和问答模式的市场交易；目前常用的隐藏ID和数据加总的做法无法奏效，通过计算无法反向推演的数据“指数”和借鉴消费信贷采用的问答模式有助于解决此问题。

具体来讲，比如说个人隐私保护和企业对数字精准需求之间的矛盾，可以通过模糊化模式或者是问答模式。模糊化模式是指，数据从原始数据开始积累，但是生成之后的数据指数不可逆推回去，就像每个人的信用分数，我们只获得加总的信用分数，但不知道每笔交易的信用结果。问答模式的运行就像个人向消费金融公司贷款提供个人信息，金融公司可以跟公安、电信、电商的这些数据库通过问答模式核实个人信息的真伪。这只涉及到核心问题的回答，并不涉及到具体的信息，对个人隐私来说起到了保护作用，对公司来讲也得到了想得到的信息。换言之，通过数据模糊化和问答模式既保护了个人隐私又让企业可以使用数据。

第二个是建立数据资产的交易所。模糊化模式所产生的数据指数可以成为交易对象，但是这里交易的只是数据指数的使用权，作为购买方拿到数据只能用于自己的用途，但是不能转售给第三方，因为一旦转售交易秩序就乱了。

另外是对指数数据的计算进行监管，以免数据在底层运算就藏了猫腻，通过透明化的数据计算，鼓励企业之间的良性竞争，这个过程还有很多事情要做。总之是数据作为新要素在未来互联网、新经济当中怎么扮演角色，这里要有一些预判，搭建一些架构性的制度安排。

总的来讲，中国要素市场还有很多改革的红利，现在进入到了改革的深水区，容易改的都改了，剩下的就是一些硬骨头。以上谈的都是针对核心难题的破解之道，关键问题是怎么突破。中国还是可以利用自己长期以来行之有效的改革智慧，比如渐进改革，既要保护个人合法权益，如农民的权利，同时也要兼顾国家、集体、个人的利益平衡。只要有明确的改革目标，然后分阶段、分步骤一点点深化改革，中国未来还是能维持相对不错的一个增长。

周黎安，北京大学光华管理学院副院长，应用经济学系主任、教授、博士生导师，本科/研究生项目主任，北京大学工商管理研究所所长，北京大学“十佳教师”，教育部“长江学者”特聘教授。他于北京大学获得经济学学士、硕士学位，于斯坦福大学获得经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇，2017年出版专著《转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）》。在官员晋升激励与行为、政府治理等方面进行了开创性研究，在国内外学术界产生了广泛影响。

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