国土空间规划下一步：国土空间规划传导与信息化
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引言
2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》和自然资源部召开的国土空间规划编制工作推进视频会（第五期）皆提出，2021年年底前基本完成县以上国土空间规划编制报批工作。浙江省、洛阳市等地纷纷在2021年工作要点中明确了关于国土空间规划管理的工作要求，总体来看主要聚焦在两个方面：在纵向上推进各级国土空间总体规划编制报批工作的同时，在横向上，同步做好与相关专项规划的衔接，强化总体规划对相关专项规划的指导约束作用；有序开展既有详细规划的调整评估、以及新规划体系下详细规划及城市设计的编制研究工作，确保总体规划批复后，实现管控要素自上而下、由规划到实施、由二维到三维的传导落实。
随着全国各地国土空间总体规划编制报批工作的逐步完成，国土空间规划工作的重心将逐渐从聚焦国土空间总体规划编制逐渐向完善规划传导落实机制方向延展。一
国土空间规划传导机制
01
国土空间规划传导方式
我国已初步形成了纵向上各级规划层次分明、逐级细化，横向上各类规划各有侧重、协调统一的“五级三类”的国土空间规划体系框架，建立了以“结构+指标+分区（用途）+边界+名录”为管控要素的国土空间规划传导体系。其中，结构传导体现为上下位规划在国土空间保护与开发总体战略和空间布局形态上的协同落实；指标传导指上位规划要求下位规划和专项规划严格落实的定量化的管控要求，包含分解落实型的数量型指标和标准型指标，是最直观和刚性的传导要素；分区（用途）传导体现空间差异化管制和国土空间用途管制要求，是核心的传导要素；边界传导是在分区（用途）基础上，通过坐标点明确控制范围内容的管控手段，是对核心空间要素管控的强化和约束，由上位规划制定标准和管控要求，下位规划科学划定精准落地；名录传导主要针对空间难以落地的要素，加强保护和弹性管制，侧重引导性。
02
国土空间规划传导和实施途径
国土空间规划传导体系的构建与落实，需要配套建立规划传导实施机制。以北京、上海为代表的先行城市在国土空间总体规划获批后，结合地方实际，以规划传导落实为目标，探索构建了国土空间规划传导和规划实施途径，总结北京、上海的实践经验，重点体现在以下两个方面：
在空间维度上构建以五级总规为核心的自上而下的纵向传导路径，和以总规到专项规划、详细规划的横向传导路径组成的管控要素控制传导体系。其强调规划纵横传导的有效性、精准性，这是确保规划权威，决定规划实施管控水平的先决条件。在时间维度上通过编制近期规划和年度实施计划，从时序上分解落实规划目标、指标和任务，连续开展规划年度监测和实施评估，形成了规划-实施-监督-维护的闭环管理，这是确保规划有效落实，形成传导和反馈机制的重要保障。
二
构建国土空间规划传导的信息化支撑体系
在规划数字化转型的背景下，在政策法规体系的引导下，如何通过信息化赋能国土空间规划传导，构建国土空间规划传导的信息化支撑体系，保障国土空间规划在空间维度上的精准传导以及在时间维度上的逐阶段分解落实，是规划数字化转型的重要内容之一。上海数慧以国土空间规划传导机制为核心，以“结构+指标+分区（用途）+边界+名录”等管控要素为抓手，匹配“五级三类”国土空间规划体系管理需要，从时空双维度有序建立贯穿规划编制、审批、实施、监督全周期的数字化传导管控体系整体方案。
图 覆盖规划管理时空维度的数字化传导管控体系
01
从空间维度上，夯实“五级三类”国土空间规划管控要素传导的信息化管理能力
匹配国土空间规划编审报批进度，以操作目标为导向，理清包含各层级规划管理内容的要素、规则、模式的规划传导谱系，构建数字化编审体系，助力自上而下、自总体规划到详细规划、专项规划的控制和传导的落实，保障国土空间规划的权威性。
图 与当前规划编审管理重点工作相匹配的数字化编审应用
在国土空间总体规划成果形成和报批阶段，以规范化标准体系为保障，落实数据标准先行，形成包括数据库、指标库和模型库的一组数字化规划成果；配套“一级政府、一级事权”，建立各级国土空间总体规划数字化审查报批与备案管理机制，开展规划成果的审查与管理，初步构建以总规为基的规划编审数字化支撑框架，保障“结构+指标+分区（用途）+边界+名录”等管控要素逐层深化落实，确保规划的完整性和权威性，并将批准的规划成果纳入国土空间规划成果库，作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据。
图 总体规划数字化审查管理
在国土空间总体规划批复后，深化落实总体规划到详细规划传导落实机制，强化详细规划和相关专项规划成果的核对和审批，层层叠加各类规划成果，并衔接融合城市设计，构建三维立体全域覆盖的国土空间规划“一张图”，实现从二维到三维的规划引领升维，为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供三维精细管控依据和支撑。
图 总体规划到详细规划传导管控
图 三维立体国土空间规划一张图
02
从时间维度上，深化完善“规划-实施-监督-维护”国土空间规划治理闭环的数字化应用支撑
匹配国土空间规划实施监督管理工作，以管理目标为导向，以“五级三类”国土空间规划成果为基础，构建数字化实施监督体系，贯通“规划-实施-监督-维护”的信息闭环，强化全过程管控，提升管理效能。
在规划实施阶段，强化规划实施主动引导，以规划指标管控和建设项目合规审查为主要手段，引导落实规划-建设传导管控要求，保障规划有序实施。一方面，构建规划指标统筹与管控机制，通过统筹规划指标总量规模，按照“项目跟着规划走，要素跟着项目走”的节约集约理念，进行规划指标分配，确保项目用地有序供应，防止建设用地无序扩张而引起的资源浪费。
图 规划指标统筹分配管理
另一方面，落实规划向下有机衔接项目实施，加强建设项目管控引导，以三维立体的规划一张图为基础，强化空间管控精细化，提供一系列智能化应用支撑，建立建设项目全过程智能审查与监管的数字化决策链，通过规划要点核提、辅助选址等应用为建设项目方案设计提供精准的规划管控要求，助力项目生成，通过项目合规审查、方案比选等应用建立建设项目审批协同，保障建设项目依法依规落地。
图 规划管控要点提取
图 建设项目合规审查
在规划监督阶段，强化规划实施过程监管，开展规划实施效果评估，促进实施监督动态化、体检评估常态化，形成动态预警反馈机制，支撑规划调整与动态更新维护。
一方面，以指标管控和底线管控为重要抓手开展规划动态监测管理，通过建立监测预警指标体系，对接各条线业务系统，及时掌握指标变化情况和底线管控的落实情况，对相关的国土空间包含和开发利用行为进行长期动态监测，对突破约束性指标和各类管控边界的情况及时预警，辅助领导决策。图 规划实施动态监测预警
另一方面，围绕“一年一体检、五年一评估”的长效评估机制，建立评估数据采集和成果汇交机制，构建体检评估模型，定期或不定期对国土空间规划实施执行情况进行评估，发现规划传导和实施过程中的问题，辅助生成评估报告，为国土空间规划动态调整完善和政策供给提供依据。
图 评估报告生成
在动态维护阶段，依托实施和监管过程中反馈的信息，依托规划调整推演模型，预测规划调整和修改对国土空间格局的影响，为规划动态调整与更新提供参考。
图 规划调整动态预警
三
实现规划数字化传导的关键技术支撑
01
指标模型管理赋能规划传导管控数字化管理
一是赋能规划传导管控手段的数字化。“结构+指标+分区（用途）+边界+名录”等管控要素的传导，皆需落实管理规则化-规则模型化-模型工具化的数字化转译过程，通过模型引擎建设，实现管控手段规则化，通过构建审查模型，支撑规划和建设项目的智能化审查，通过构建监测评估模型，实现国土空间规划执行情况的监测评估。
二是赋能规划传导管控过程的智能化。为实现规划实施过程的长期动态监测并及时预警，需根据规划管控目标，构建实施监管指标体系，根据实施监管需求、数据更新频率，确定模型运行机制，实现指标自动计算，构建国土空间规划指标库，直观反馈国土空间规划执行情况，为每年开展定期评估提供数据支撑，节省每年重复大量的数据获取工作，实现规划实施监督工作的动态化、常态化、智能化的系统支撑。
02
二三维一体化提升智能化、精细化的传导管控能力
通过二三维一体化能力，构建三维数字空间，实现从总体规划到详细规划与城市设计的融合升维，支撑从二维的分区用途规划和用途管制到三维立体空间的精细传导管控与形态风貌引导，助力国土空间规划从规划管理到实施管控的智能化应用。
结语
国土空间规划信息化工作不能仅着眼于国土空间总体规划报批，而应紧跟规划管理需求，站位于国土空间治理的高度，继续建立与国土空间规划传导与实施体系相匹配，与规划管理阶段的重点工作相匹配的信息化支撑体系，助力形成能用、好用、管用的国土空间规划体系，为国土空间用途管制、开发建设提供依据。