东盟解决缅甸问题的关键在哪里？

东子，2022年11月22日

现任东盟主席特使布拉索昆

缅甸长达数十年的武装冲突，以及2021年2月1日军事接管后冲突延烧到缅甸腹地缅族聚集区的局势，虽然邻国、东盟、国际社会都试图解决缅甸目前的内战。但迄今为止，没有任何一个方案见效。

笔者也仔细查看了国际社会授权东盟作为解决缅甸问题的主管方最近所提交的冗长且自我表扬的报告。给笔者一个总的感觉，如果邻国和国际社会同意东盟缅甸问题特使的这份报告，那就是不仅是东盟，而且整个国际社会包括缅甸的几个主要邻国都没捋清缅甸局势的几个问题。在这里笔者要说明一下，东盟两任东盟主席缅甸问题特使都非常努力。

东盟主席缅甸问题特使布拉索昆的缅甸局势问题报告，提到了缅甸军方与民族团结政府（含人民国防军以及与之结盟的少数民族武装组织）的冲突、缅甸军方与少数民族武装组织之间的冲突、缅甸与罗兴亚人之间的问题三个方面。从提法上看，确实很全面，缅甸的局势就在于这三大方面（更具体的分类比如少数民族武装组织之间的冲突、宗教冲突、文化冲突、民族间冲突、各民族内部冲突、政党之间冲突、政党内部武力党变等等在此略过），但很显然，特使的报告中，因为照顾到东盟一些成员国的情绪，在某些方面（比如罗兴亚人问题）进行了突出强调，这对着手落实五点共识的具体措施方面以及出人道主义之外的其他优先事项，必然会出台注定会失败的五点共识落实措施。

很显然，缅甸问题是个长期困扰其邻国以及东盟的非常头疼的问题。就在于缅甸如果从起作为一个国家的角度来看实在是太过于复杂，可以说是世界上其他任何地方都没有的。

首先，无论是缅甸军方，还是流亡的民族团结政府，以及少数民族武装组织，实际上已经形成了唯一一个共识，那就是再次建国，建立一个基于民族和联邦制的联邦。但这些死对头之间的共识完全被东盟的报告所忽视，甚至根本就没提到。这就是东盟、邻国和国际社会的一个认知盲区。即先入为主地视缅甸地区为一个实体国家。但长达数十年的冲突表明，缅甸仅是个散装地区，只是被现代国家定义所强加给缅甸各民族的躯壳国。邻国、东盟和国际社会不正视对这个问题的认知，那么所有其他的解决方案都是空中楼阁。

虽然流亡民族团结政府和军事接管的国家管理委员会这对死对头也在说缅甸是一个国家，但双方无论是政治动作，比如民族团结政府组织的民族团结协商委员会作为平台与各利益攸关方的谈判、还是国家管理委员会与各少数民族武装组织和少数民族政党的谈判，其核心就是重新建国，也就是默认缅甸现在只是个地区，是一个徒有国家躯壳的散装多民族聚居区。也可以说，死对头的缅族两方，都已经认可了少数民族武装组织斗争几十年所追求的首先废除这个被国际社会人为捏造强加的躯壳国，再进行谈判协商建立一个新国家。

所以，在如何长久解决缅甸地区和平的问题上，无论是现在执政的国家管理委员会，还是在野流亡的民族团结政府，还是各少数民族武装组织，事实上都找到了解决冲突问题的原则性关键钥匙，只是如何打开锁的路径不同，还需要在不断地冲突中找到技术性路径。在这方面，东盟的报告虽然是在为解决缅甸问题而努力，但直接抛弃了上述三方的这个唯一政治共识而纠结于技术性的琐碎问题和政治立场上。这是非常令人失望的。

其次，各少数民族武装组织实际上已经分成两个阵营，需要说明的是，少数民族武装组织的两个阵营不存在亲缅和反缅的划分，都是在追求平等、民主和联邦制道路上所选择的技术性路径不同而已，这也是对缅族两个敌对双方的政治立场和口号的实践性验证过程。一个阵营在民族团结协商委员会的平台与民族团结政府谈判，这个被西方寄于厚望的平台，由于民族团结政府的要求凌驾于该平台之上的政治立场以及大缅主义的作祟，现在各少数民族武装组织和少数民族政党已经退出绝大部分，基本只剩下缅族内部的政党、团体和少数几个民族武装组织在玩了，也就是说，少数民族武装组织通过该平台与缅族谈判建国的进程进入了停滞甚至有可能完全破裂解散的状态，只剩下缅族内部的利益分配问题的谈判在继续。

与此同时，国家管理委员会与另一个阵营的10支少数民族武装组织和30多家少数民族政党的谈判目前还在继续中。从目前来看，由于缅军的有限让步，还是取得了一些积极进展。问题是，缅军军方领导人也是国家管理委员会主席的敏昂莱还始终抱着2008年《宪法》和已经被证明失败的《全国停火协议》不放，要求谈判的少数民族武装组织和少数民族政党在此框架内谈判。因此，目前的一些积极进展也就是这两个前提条件下的最多的让步了。这与众多少数民族的期望还是相差实在太远。

从政治视角来看，无论是流亡的民族团结政府，还是执政的国家管理委员会，无论其政治口号和立场是什么，但在与两个阵营的少数民族武装组织和少数民族政党的谈判立场上，都自认为天然地要领导和管理少数民族武装组织和少数民族政党以及少数民族，把自己凌驾于他们都口头宣称的与各民族的平等口号之上，也就是，缅族的这两个死对手，也有一个共同的立场，那就是必须是缅族掌权。也因此可以说，目前的缅甸战火局势，主要矛盾是缅族内部的事军方掌权还是文职掌权的斗争，缅族内部的这两方斗争，都为少数民族画了平等、民主和联邦制的大饼，但一具体到技术性细节的谈判，国家管理委员会和民族团结政府这一敌对双方共同的大缅主义立场就对少数民族原形毕露出来了。

第三，虽然国家管理委员会和民族团结政府这一敌对双方都在与两个阵营的少数民族武装组织和政党在谈判。但目前都因为各自前提政治立场而停滞/艰难进行中，但缅族这两个死对手都已经认识到目前的缅甸只是个地区而非实质国家，正是因为如此，才都赞同少数民族武装组织提出的重新进行成立一个新国家的谈判，这是值得肯定的。很遗憾的是。无论是邻国，还是东盟还是国际社会，都没有认识到这点对解决缅甸地区熊熊燃烧的战火问题是多么关键和重要，其官方的表态都是还定位于缅甸地区是一个国家的先入为主的视角上。应该是，在表达上可以称缅甸是一个国家，但在很多解决的技术性方式上，一定要抛开这种先入为主的国家实体政治束缚，比如只与代表缅甸的政府打交道（无论是执政还是在野）。很显然，缅甸地区现在冲突的各主要攸关方实际上已经走在东盟解决缅甸地区问题方案的前面了。东盟特使的报告提出的解决建议已经远远落后于缅甸地区冲突各方的认知和正在进行的行动，那如何来指导缅甸战火的平息呢？

第四。报告和国际社会着重对罗兴亚人问题的强调和要求解决，实际上落入了缅甸地区战火不断地又一轮轮回，实际上这是把罗兴亚人打造成另一个特权缅族。在要求公正对待罗兴亚人的幌子下实际上是要缅甸地区的缅族和其他少数民族赋予罗兴亚人是坐在他们头上的另一个特权族群，这就是为何罗兴亚人的问题在缅甸地区的各少数民族中不以为然（他们可不想再来一个爹，事实上各少数民族的境遇比罗兴亚人还惨）、缅族因为担心自己的特权旁落于罗兴亚人的焦虑而奋力反击的原因。解决罗兴亚人的问题，应该将其视为所有民族平等的前提下来加入各方的谈判进行解决才是正道。否则，如果按照西方的解决思路，就是另一个特权族群的崛起再引发新一轮族际冲突，而这新一轮的族际冲突也很快会使更多的国家因为宗教信仰的原因而卷入，使当地局势更加复杂化，那缅甸地区更是永无安宁之日了。

第五，基于上述，东盟在解决缅甸问题的方式上，实际上在政治上已经落后于缅甸冲突各方的认知和正在进行的进程，因此，东盟、邻国和国际社会的介入，实际上只需要精进于国际人道主义的援助，有关各方对话谈判问题，并不再需要参与，各方打到都精疲力尽时，自然会坐下来以谈判的名义休息会的，东盟在政治上的落后思维方式的参与，不仅无法解决目前的战火问题，反而因为卷入政治谈判而被各方指责而里外不是人，最重要的是，这将严重拖累急需的人道主义援助的推进和实质效果问题。