让产权改革与破除垄断各司其职

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文 / bennyshl

　　前段时间，财新杂志《中石化千亿试验》一文提出：“垄断行业改革不外放开准入、价格改革和产权改革三步。理想的顺序是先开放市场准入引入竞争，再由竞争决定供求价格，过程中企业效率得以提升，垄断利益消解，产权改革自然迎刃而解。若产权改革先行，市场准入不放开，则垄断格局未破，却以改革的名义滑向垄断权的定向私有化歧途。这将既没有效率，也没有公平，终将葬送国企改革。”

　　在我看来，产权改革旨在提高企业效率，破除垄断旨在提高社会效率。二者虽有联系，但着眼点和立场不同，在微观利益上甚至颇多冲突，不可混为一谈。不区分领域来谈三者关系和先后顺序，多少有点儿关公战秦琼的意思。

　　建设性的方法是将石油、电信、电力、金融等垄断行业分成上下游两个业务板块，再抽丝拨茧、分门别类地讨论不同改革的功能目标和次序安排问题。

　　目前，寡头国企在上游控制自然垄断资源，在下游业务也占有明显优势，影响了市场活力和资源配置效率。其实部分下游业务的市场准入早已放开，民营加油站、增值电信业务企业、移动通信转售企业、中小银行已如过江之鲫，但并没有象政策设计者最初设想的那样，形成有效的市场竞争。面对已固化的市场格局，准入放开的努力只是杯水车薪。

　　下游板块的垄断局面有三个根源：一是下游本身市场化改革滞后形成的既得利益红利；二是历史形成的竞争格局和规模优势；三是上游资源垄断利益的自然延伸。第一个根源可以通过市场化改革解决。第二个根源在公平的市场竞争中并非牢不可破，也可以通过产权改革加以消解，同时严格执行竞争法能够防止其滥用市场支配地位破坏公平竞争。只有第三个根源直接影响着不同市场主体在下游市场竞争中的起跑线，是下游垄断破局的关键。

　　因此，下游改革的根子在上游。上游的垄断不破局，下游的销售业务无论是准入改革还是产权改革都难收实效。甚言之，在上游垄断利益维系的情况下，下游市场准入改革固然是蚍蜉撼树，产权改革更与打破垄断专营权并不直接相干，只是对垄断利益的重新划分。从这个意义上，我并不看好移动通信转售、成品油销售业务混合所有制这样的“半拉子改革”。

　　在上游领域，通过放开市场准入破除垄断显然也不现实。这就好比让一群婴儿和几个职业拳击选手同台竞技，看似是“公平竞争”，其实无异于屠杀。

　　通过产权改革同样难收其效。因上游资源的自然垄断属性，国家在安全、控制力和影响力方面顾虑颇多;因其资产规模过巨、专业门槛较高等，民资、外资短时间内也难以消化。同时，控制权不变情况下的民资或外资参股，无益于实质性地改善治理，更无益于破除垄断，实质只是垄断利益的定向恩赐或瓜分，不能提升企业和社会效率，还冒有国有资产流失的风险。

　　至于以行政手段强行拆分重组上游业务，就又回到了以权力代替市场的老路，这方面我们早该吃一堑长一智。

　　可行的思路，是让各项制度和改革的功能回归本源,不要相互掺杂、彼此纠缠：

　　一是全面建立国家经济和产业安全审查制度，不区分所有制地对各类市场主体的行为进行安全审查，解决安全和控制力问题。

　　二是在上下游全面放开市场准入，允许各类市场主体参与竞争。

　　三是推动产权改革，引入优先股设计,按市场规律发展混合所有制。出售国有资产和股权，鼓励非公有制资本控股。对于资产规模过大的自然垄断行业，将国有股转为优先股，不再参与经营管理，允许非公有制资本以少数股权受托经营管理公司，激发非公有制资本的活力和创造力，改进公司治理，提升企业效率。根据企业历史业绩和竞争情况，合理核定优先股股息，实现各种所有制经济共同发展,也不会造成国有资产流失。

　　四是加强反垄断执法，制止垄断协议、交叉补贴、滥用市场支配地位等行为，维护市场公平竞争秩序。

　　通过上述四个领域的制度安排，上下游联动，才有可能解决产权改革和破除垄断两大问题，实现混合所有制企业和社会经济整体运行效率的双提升。

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