“微信十条”的来龙去脉
文 / bennyshl
对微信等即时通信工具而言，过去的一周非同寻常。
临近周末，国家互联网信息办公室发布了《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（以下简称《规定》），对即时通信工具服务提供者、使用者的服务和使用行为进行规范，对通过即时通信工具从事公众信息服务活动提出明确管理要求。
《规定》是在微信等即时通信工具迅速发展、公众信息服务功能日益强大、产品平台属性日益彰显的背景下出台的，也被媒体和公众戏称为“微信十条”。
不容忽视的是，《规定》是中央网络安全和信息化领导小组办公室和国务院互联网信息办公室成立后，出台的第一部对互联网业务进行规范的规章，内容不仅涉及互联网内容管理，还涉及到实名制等监管规则。
《规定》的出台是否意味着互联网监管机构职能和地位正在发生变化，互联网监管领域的三驾马车会否出现一马当先的局面，值得我们进一步观察。
【《规定》真是“新政”吗？】
《规定》出台后，产业界、媒体和公众都给予了极大的关注，对《规定》内容及其影响的解读一时众说纷纭。
《规定》全共十条，除去立法宗旨和依据（第一条）、适用范围（第二条）、职责分工（第三条）、违法处理与罚则（第八、九条）、生效时间（第五条）等立法技术规定，共明确了五项制度。
但如果详加考察，其实只有即时通信工具用户实名注册（第六条）、公众号审核和分类备案（第七条第一款）或属“新政”。
其他诸如即时通信服务提供者的资质（第四条）、安全管理和隐私保护（第五条）、公众号时政新闻发布管理等制度（第七条第二、三款）都是对同级或更高层级现有制度的重申或适用性说明，并不是啥新动作。
即便是那两项“新政”，其实也是现有监管逻辑的自然延伸，体现出电信和互联网业务上的融合逐渐导致了监管上的趋同。
【即时通信服务资质：只是要求重申】
按照现行《电信业务分类目录》（2003年版），即时通信服务可以归入第二类增值电信业务中的互联网信息服务业务。
根据《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》的规定，从事经营性互联网信息服务理应取得增值电信业务经营许可证。
《规定》第四条提到的“即时通信工具服务提供者应当取得法律法规规定的相关资质”，只是更为原则、笼统地重申了该要求。
【互联网新闻信息服务资质：旧规的适用性解释】
同时，《互联网信息服务管理办法》规定，从事新闻等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。
对三类互联网新闻信息（特指时政类新闻信息）服务单位的设立，《互联网新闻信息服务管理规定》进一步提出了审批或备案的要求，并规定非新闻单位设立的转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位，不得登载自行采编的新闻信息。
微信等即时通信工具利用公众号、朋友圈、群组等方式传播时政类新闻信息，显然属于“转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息”的范畴，理应获得互联网新闻信息服务资质。
《规定》第四条第一款和第七条第二款关于即时通信工具服务提供者和转载、发布时政类新闻信息的公众账号开设者应当具备相应互联网新闻信息服务资质的规定，也不是创设了新的制度，而是对既有制度在即时通信领域的适用性解释。
【安全隐私保护：并无新突破】
安全管理和隐私保护的问题在《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》中早有提及，全国人大常委会在2012年底更专门制定了《关于加强网络信息保护的决定》。
相比之下，《规定》第五条的内容无论从效力位阶上还是从详细程度上都有差距。
至于“七条底线”的内容，直接来源于《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》的“九不准”以及《互联网新闻信息服务管理规定》的“十一不准”，只是表述上更加原则、抽象，并通过“承诺”的软约束予以实现。
【用户实名注册：监管框架内的政策延续】
即时通信工具用户的实名注册，看似是《规定》对既有实名制规则的一项突破，其实也不尽然。
此前，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》的规定，实名制的范围限制在电信业务的固定和移动电话、互联网业务的网站接入和信息发布服务上。
在电信和互联网业务日益融合、功能趋同，OTT业务替代效应逐步显现的情况下，这种实名制的规定显得多少有些不合时宜。
众所周知，即时通信工具在点对点的信息沟通上已经与固定电话、移动电话没有任何区别，如果只固定和移动电话进行实名制管理而不延及即时通信工具，一方面实名制的监管效果无法落实，另一方面导致固定和移动电话无法与即时通信业务在同一条起跑线上竞争。
因此，尽管在立法价值层面，是否应当推行实名制仍存在诸多争论，但只要决定实施，便应当从业务功能出发遵循“同等业务同等监管”的原则，将即时通信服务与固定和移动电话纳入统一的实名制监管框架。
同时，因为“朋友圈”“群组”等信息发布和传播方式的盛行，即时通信服务也不再是简单的点对点信息沟通工具，而成为重要的互联网信息发布手段。
本次在规范即时通信工具公众信息服务时，将其用户纳入实名制管理，与微博实名制类似，主要是延续了互联网信息发布的实名制监管逻辑，实质上也没有突破《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》确立的监管框架。
实践中，微信等移动端的即时通信工具用户有很大比例都是绑定手机号码的，还有一部分用户已经开通了支付功能，在手机和支付账户实名制的背景下早已实现了变相的实名注册。
而实名制的规定，也较好地契合了微信群组等社交化需求，其在移动端工具上可能引起的震动并不大。
实名制的影响，可能更多地会体现在PC端和偏重于隐秘社交的即时通信服务工具上，其实际影响还有待进一步观察。
【账号审核和分类备案：没有办法的“办法”】
公众账号审核和分类备案，是《规定》确立的一项新规则。
只有开展公众账号审核，才能区分公众账号是否具备互联网新闻信息服务资质、是否可以进行时政类新闻发布或转载。而《规定》将公众账号审核和分类备案的责任，赋予了即时通信工具服务提供者。
从法理上讲，审核和分类备案属于公共管理职能，应当由互联网信息内容主管部门行使。但在监管机构资源有限的情况下，将部分公共管理职能转嫁给企业承担也是没有办法的“办法”。
这种做法在电信领域屡见不鲜。在此之前，基础电信企业早已按照监管部门的要求履行对增值电信企业的部分管理职能。
在一段时间内，要求负责接入的平台类企业承担部分公共管理职能，将成为电信和互联网业务监管的常态。这一方面加重了平台类企业的责任，另一方面也为其约束用户行为、保障规范运作提供了法律依据。
但从长远看来，企业作为市场主体履行公共管理职能是不恰当的，不仅加重了企业负担，也不利于监管规则和尺度的统一从而影响市场法治的建立，并存在被滥用于恶性竞争的风险。
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