无人机的政策博弈：合法上天比当总统都难
【摘要】无人飞行器技术在战争和军事行动中日臻成熟、小型极限运动相机体验优化、4G网络变得无处不在、更重要的是人变得越来越懒、惜命和有野心，无人机开始渗透入娱乐和商业领域。前者一直处于一个无人监管的地带，可以尽情玩乐；后者却因牵涉安全、商业利益等因素激起了监管和创新两方的斗争。
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文 / 章劢闻，作者为《财富》（中文版）执行主编，本文来源于微信公众号：财富中文网（FortuneChina-Weixin）
作为一种技术产物，今明两年我们将见证无人机行业的迅速发展，其速度之快将导致这篇文章在撰写的过程中就已经过时了。但是，作为一种监管和创新灰色地带滋生出的产物，这其中的政商两方的“斗争”过程却具有长久的参考价值，启发将远超产品创新本身。
首先，无人机不是最近的创新。这张老照片摄于1944年二战期间，那个叫诺玛的女孩身边停着一架飞行器，它后来就成为了第一台我们今天熟知的无人机。（而这个女孩很快也有了一个我们今天熟知的名字：玛丽莲·梦露。）
随着后面几十年无人飞行器技术在战争和军事行动中日臻成熟、小型极限运动相机体验优化、4G网络变得无处不在、更重要的是人变得越来越懒、惜命和有野心，无人机开始渗透入娱乐和商业领域。前者一直处于一个无人监管的地带，可以尽情玩乐；后者却因牵涉安全、商业利益等因素激起了监管和创新两方的斗争。
遇到乱局的第一步：清盘
在美国，最动脑子的事可以不依赖顶层设计，而是分派给给各州政府、或各具体行业监管机构进行下而上的分布式创新。
3年前，美国国会通过《联邦航空管理局现代化与改革法案》给联邦空管局出了一道很难的必答题：
1.发明一种流程，让小型无人机可以进入联邦空域；
2.同时，制定一套规章制度来管理它们。
联邦空管局立刻被拖入监管困境：他们没有足够时间，两、三年就要完成立规立法太难；他们只有10个人，根本管不住层出不穷的行业玩家。
于是，每当这样的乱局出现，一个自然而然的决定就产生了：清盘！所有人均不得从事商业无人机运营。很眼熟？是的，类似的禁令我们在P2P打车软件兴起的时候也见到过。
第二步：逐个放行——第333号条款
顺着这个步骤，联邦空管局“埋设”了一个333号条款，使得他们具有灵活的管理权限——允许部分经过审核的商用无人机免去适航性许可，直接进入空域；然后，他们就开始逐个审批。这种思路可以在过程中缓和与商业利益集团的矛盾，为最终监管法规出台争取主动性和时间。但是，个人认为他们还有一个隐含目的：搜集真实的用户案例。
这个条款要求申请方提供“非常具体的”用户案例和飞行器介绍。接着，我们在官方的申请网站上就看到了数以百计不同行业的用户申请，直接勾勒出一个新兴行业的未来蓝图。
我快速阅读了几个申请，其中一个有趣的案例来自以汽车制造业和农业闻名、潮湿多雨的区域。当地一家为600万居民提供天然气和电力的公司要求采用中国深圳生产的某一型号的无人机，来缩短暴风雨后电力中断维修的响应速度。无人机如何具备这个能力？
首先，在恶劣的天气状况下，小飞行器对普通输电线路的检查效率要远远高于目前公司员工步行和骑摩托的工作效率。此外，高压线路的检查此前都是通过直升飞机来完成，不仅昂贵而且其携带的燃油靠近高压线路会产生危险，于是低成本、靠电池安全驱动的小无人机就显出了优势。其中公司特别强调一个细节：直升机近距离检查电线杆一般只有小于5秒的“可视时间窗口”，无人机却可以靠得很近、想看多久就看多久。
员工更安全、效率更高、成本更低、检查更彻底、为本州居民更好服务…这样正义感、迫切性十足的申请如何让人拒绝？
但是，由于流程严谨繁琐，联邦空管局需要120天左右来完成一个审批，很快数以百计类似“开脑洞的”商业用户案例就开始堆积。空管局的工作人员开始明白自己责任重大，不再是面对一个会飞的小玩具而已。而同时，滞后的审批能力开始招来业界的大量批评，甚至是炮轰。
行业的反攻开始：游说机构
2014年7月亚马逊开始申请测试无人机，同时他们构想出神奇美好的未来借媒体之力得到了铺天盖地的宣传。可怜的空管局似乎被描绘成了人类文明进步的阻力。根据《财富》杂志去年下半年的封面报道，DHL，英国石油和Facebook等世界和美国500强公司经纷纷提出无人机商业应用需求，商业利益开始形成并达到一定规模。
在政商博弈的层面，零星小用户的细声抱怨和反抗开始被幕后行业巨擘的系统推进替代——中国深圳的新兴无人机厂商和《连线》前主编创办的硅谷无人机公司联手亚马逊成立了一个“小型无人机联盟”。该联盟雇佣了我们只有在《纸牌屋》中才能见到的人脉亨通的著名游说机构，从此让行业的声音能够直达白宫。随后，极限运动相机GoPro、神秘的GoogleX实验室也都纷纷加入了这个联盟。至此，这已经不再是小创业公司的游戏了。
同时在另一边，一群幕后的投资机构和航空公司成立了一个22亿美元的投资基金，开始有默契地投资并推动新行业的“基础设施”建设。而这时“软件”建设的重要性大过“硬件”，这也是为什么这个投资基金最早干的事之一是找到几个相关的案子，用于起诉空管局的“清盘”禁令；在这个属于判例法的国家，他们试图通过成功的判例为小型无人机的实验性活动创造空间。
一方是最前沿的创新巨擘和500强联手“在上方”创造行业应用，一方是资本和航空业联手为前者“在地面”铺平道路。航管局已经不再有回旋的余地，不进则退。
第三步：由点到面，电影业获得大赦
不过，航管局并没有乱了步伐。9月底，他们在巨大压力下走出第三步，也代表一种“由点到面”的系统性开放的思路——对电影和电视行业全面开放无人机应用。这次解禁是第一次在一个特定行业全面放行无人机的商业应用。
很快，有人指出政府的行为实属无奈之举，因为电影业早就普遍运用无人机技术。如果自己国家的政府不允许他们飞，他们就干脆出海拍摄。这也是为什么我们在无人机拍摄的高空画面中经常看到叹为观止的墨西哥城，为什么长镜头下的007飞奔在伊斯坦布尔的屋顶上。顺便提下这部由无人机参与拍摄的邦德系列电影《大破天幕杀机》还获得了前年奥斯卡最佳摄影奖的提名。
趁胜追击：山谷豪宅中的“拐点”
既然航管局开始有所作为，行业大佬们也开始继续步步紧逼。10月底，在距离华盛顿2小时车程的仙那度山谷中举办了一次特殊的聚会。一群行业顶尖人物聚在一起到某家后院烤肉，密谈美国商业无人机产业，《财富》记者进入现场记录了全部过程。当时与会的人物包括：各路创业者、业内高管，州政府经济主管，大学文理科教授，最高层的智囊、有话语权的意见领袖、律师等等，其中还包括政府的情报人员，以及一个22亿美元的投资基金（还记得刚才那个“铺路的”资本方代表吗）。
聚会的主人詹金斯是一位美国航空业的公认大佬，过去几十年美国每一次重大航空公司的兼并重组背后都有他的影子。好奇心驱使下，我查看了此人的LinkedIn介绍：除了航空业，他表示自己只懂“种玫瑰和蔬菜”。所以，他成了当之无愧的东道主。这些人在花园、美食和斜阳中得出一个结论：这是他们的第二次，也是最后一次聚会（因为人多得坐不下了）；在这“最后一次午餐”结束后，25公斤重量之内的飞行器就形成了一个独立的行业联盟，吃烤肉这些基本就算是行业先驱了。他们主张从有组织地攻击联邦航管局，“拐到”有组织地为他们提供行动计划。其中一个非常重要的意见：既然航管局没有能力在短期内实现监管，那么干脆“把2公斤以下、300米高度以下的飞行器单独拆分出来，予以放行。”
这些人都是专业人士，他们从来不会像政府官员那样拍拍脑袋给意见，而是早就有备而来。为什么要提出“2公斤”的重量界限？其实他们早就研究了联邦航管局自己的数据，其中一项发现：25年来从未发生过一例中小型鸟类致人类伤亡的事故，而中小型鸟类的重量就是2公斤不到一点。此外，还有一些非常专业的意见，比如要距离机场5英里外等等。
第四步：“定时”开放，业界欢呼（除了角落里的亚马逊）
有了外部专业的意见和行动计划撑腰，航管局开始放开胆量，展示出监管方的默契。今年2月中，他们推出了一份195页的文件，说明了未来监管开放的大逻辑和细节。很多反映出了此前业界的呼声，规避了官僚和笨重的监管方式，比预想的更合拍、更受创业者的欢迎。
这份文件规定飞行器只要在25公斤以下，天气晴朗的日光下，速度小于100英里，避开机场，保持在操控者的视线内就可以进行安全飞行。虽然没有划分出2公斤下的超小型飞行器，但是也没有要求飞行器具备可靠性许可，或是要求用户拥有飞行操控许可。
从此，行业与监管开始从紧张走入默契。接下来，经过60天搜集反馈，1年时长的评估，航管局将最终制定出规章制度，估计会在2016年前后。但是，更重要的是在此之前，商界已经有了一个清晰的认识：政界不再是阻碍，而是服务方；自己可以不用被动等待，已经可以放手干了。唯一闷闷不乐的是亚马逊，因为“必须保持在视线以内”的条款大大打击了他们无人机自动送货的创想。最早发起攻势的一方，反而成了被遗忘的人。
不远的将来，遛老虎、乌龟、羊驼什么的就过时了，人们会在熙熙攘攘的大街上遛无人机，区别是它在你的头顶上方，飞得比有些大风筝低但是比写字楼高，打开摄像机“跟随”模式后它就会忠诚地跟着你，万一跟丢了，它会自动升到安全高度然后回家降落；还没打开家门，以你为主角短片已经被永久保存到云服务中，你可以随时随地重温——这不是一个随便假设的用户场景，其中包含了很多细节，它们每一个都是在过去那段创新和监管的对抗中滋生出来的，是两种不同类型智慧的结晶。
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