“专车新规”是“互联网-”

【摘要】交通运输部近日召开了深化出租汽车改革初步思路的会议，媒体获得的消息是针对互联网专车的全国性网络约租车管理办法预计将在本月推出，并向社会各界征求意见。

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文 / 顾大松，作者为东南大学法学院副教授、南京城市治理委员会办公室副主任，本文来源于瞭望智库

交通运输部近日召开了深化出租汽车改革初步思路的会议，媒体获得的消息是针对互联网专车的全国性网络约租车管理办法预计将在本月推出，并向社会各界征求意见。

从已经披露的消息看，这项管理网络租车的“专车新规”有两个值得关注的重点，也能看出两个最主要的监管思路。

一是“专车经营者作为运输服务的提供者须承担承运人责任”。

过去人们都认为互联网企业是高科技企业，应该是一种信息平台，是信息经济的代表，但现在来看，新规的初步思路是把它定为承运人。

二是“专车平台必须具备企业法人资格、出租汽车经营资格和互联网信息服务资格，以及在服务地具有相应机构和服务能力”。

这一条提到“出租车汽车经营资格”。什么是出租汽车经营资格？国务院2004年412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中，有一个出租汽车行政许可的设定，这是在当时没有《行政许可法》这项法律依据的情况下，国务院出的一个行政法规，规定了哪些是可以保留的行政许可。

这其中，与出租车汽车经营资格直接关联的就是412号令第112项，明确了三类，即由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施的“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”。

再具体到交通运输部的依据，源自2014年9月30日颁布、2015年1月1日生效的《出租汽车经营服务管理规定》(交通运输部2014年第16号令)。

对于如何申领出租汽车经营资格的，16号令有一个明确的要求，在第八条中提出，“有符合机动车管理要求并满足以下条件的车辆或者提供保证满足以下条件的车辆承诺书：1.符合国家、地方规定的出租汽车技术条件；2.有按照第十三条规定取得的出租汽车车辆经营权。”。

从这次新规的两条初步思路可以看出，其整体监管思路是互联网企业做网络约租车，必须是有车承运人。即过去互联网企业属于信息产业，现在要做的是纳入相对传统的出租车行业监管。这是最重大的一个思路变化。

这个思路实际上存在三大值得商榷的地方。

首先，这是一个“互联网-”的思路，不是“互联网+”。

早期打车软件出现以及广泛应用后，实际上交通运输部在两次关键节点上还是运用了“互联网+”的思维来解决问题。

第一次是2014年7月17日颁布的交办运（2014）137文，以技术中立的互联网思维，肯定了打车软件“手机对手机”的核心技术模式，明确规定“手机软件召车需求信息可在城市出租汽车服务管理信息平台运转后推送至驾驶员手机终端播报，但平台运转不得影响手机召车软件的正当功能及良性竞争”。

最终出台的文件摒弃了前期征求意见稿中“手机软件召车、网络约车等各种方式提出的召车需求信息，通过统一的城市出租汽车电召服务平台运转，并推送至统一车载终端播报”要求，消除了打车软件核心技术模式被政策逆转的可能。

第二次是今年1月8日，在各界对专车定位争议不下、模糊不清的时候，交通运输部作了一个表态，肯定了“汽车租赁+代驾司机+网络平台”的创新模式，这是一种在存量资源中做“互联网+”的思维，是既有资源的整合，发挥了效果倍增的作用。

如果新规把互联网租车平台定为有车承运人，需要取得出租车经营资格，实际上产生的就是“互联网-”的效果，把互联网企业转为出租车公司的属性。

其次，新思路也与国家简政放权的精神也不吻合。

“新规”要求网络平台取得（预约）出租汽车经营资格，但是（预约）出租汽车经营资格目前的法律依据是前述16号令，发放许可的主体是设区的市级或者县级道路运输管理机构。

互联网企业如果要做专车，就要向每个城市申请许可，这个工作量非常巨大，而且16号令实施近半年，仍无城市正式开展了预约出租汽车或者网络预约出租车许可工作。

现在唯一做了一些准备工作的地方是广州，广州从去年开始举行听证会，但直到现在相应规定也没能推出来。这就使得正在发展的互联网企业有个不确定预期，和当前国家简政放权的工作思路不吻合。

最后，新思路和我国《行政许可法》信赖利益原则冲突。

今年1月8日交通部表态肯定了“汽车租赁+代驾司机+网络平台”的专车创新模式，如果被否定，可能导致互联网企业尤其是跨界做专车业务的租赁汽车企业，必须重新去申请行政许可，这就涉及到行政法上信赖利益保护受损的问题。

信赖利益保护原则最基本的基本含义就是政府实施行政行为也必须诚实信用。各地方对于租赁车跨界做短租服务，实际上在政策是允许的，最具代表性的就是上海。

上海2011年出台了《关于规范汽车租赁行业管理的若干意见》，里面提到，按照上海市出租汽车管理条例规定，车辆租赁服务不配备驾驶员。客户确有需求的，汽车租赁企业可代为客户与第三方劳务公司签订劳务代理合约，由劳务公司向客户提供驾驶员，且汽车租赁企业有义务对驾驶员进行业务培训。

从上海的规定可以看到，实际上从代驾租赁、短租租赁发展起来的约租车是政府允许的。因此新规思路实际上也会和地方政策相冲突。

如果有这些缺失或缺陷，那么该怎么办？怎么界定专车？

实际上，专车平台列入租车服务中管理，应该是一种“无车承运人”的属性。

如前所述，过去我们一直认为互联网专车企业是一种信息平台，不应该放到交通运输行业里来规范。但现在我们看“互联网+行业”的发展趋势，它的确应该放到这个行业里来规范，不过需要把它放到一个特殊的类型里。

国内关于承运人的定义不是很清晰，之前的管理办法提到了承运人，但并没有明确界定。但在我国的国际海运条例里提到过”无船承运业务“，相当于你拿到业务，再分包出去，承担相应责任，

虽然是一个国际海运条例，但专车也是可以借鉴的，可以叫无车承运人。在这个特殊的类型中，也应该借鉴海运条例的经验，让无车承运人承担合理的义务，在合理制约的义务上，同时平台也有参与治理，更确切的是合作监管的身份，承担相应的责任和义务。

国外也有这样的借鉴，比如美国科罗拉多州确立的立法，所谓网络平台就是网络运输公司，它要承担提供保险的责任，乘客上车之前、软件没打开、打开乘客没上来、接到乘客上车，整个过程的每个环节，保险怎么规定，对网络平台都有要求。在美国，已经有超过10个州确定了类似的立法。

总结来看，对于专车的监管思路，还是有必要回到1月8日交通部对专车创新模式的肯定上来，将”汽车租赁+代驾司机+网络平台”的创新模式做深入做实，推动专车的合作治理。

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