文化和旅游部：解读《关于促进全域旅游发展的指导意见》
看点：国务院办公厅日前印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》（简称《意见》），就加快推动旅游业转型升级、提质增效，全面优化旅游发展环境，走全域旅游发展的新路子作出部署。《意见》提出，着力推动旅游业从门票经济向产业经济转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从单一景点景区建设向综合目的地服务转变。
在国务院日前发布的全域旅游四十条中，第一段开篇明义：“旅游业已成为国民经济的战略性支柱产业”。而在2016年世界旅游大会上国家高层对我国旅游业的表述却是“打造成支柱型产业”。
从2016年到2018年，短短两年时间，国家高层对旅游业地位的表述已经从“打造成”变为“已成为”国民经济的战略性支柱产业。这种话语的转变，中国旅游业仅用两年。
既然是战略性支柱产业，那么纳入到国家战略层面就不可避免。这次国家全域旅游四十条发布，对整个文旅大消费行业利好空前，从文旅产业层面来看，确实极富含金量。
此次意见对全域旅游的定调非常明确，“发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，有利于不断提升旅游业现代化、集约化、品质化、国际化水平，更好满足旅游消费需求”。
文化和旅游部相关部门负责人对《意见》的意义背景、谋篇布局、总体要求、部署安排等问题，进行了权威解读。
国务院批准国办发布《指导意见》的主要目的和意义是什么？
负责人解读：2016年年初，原国家旅游局在全国旅游工作会议上提出发展全域旅游的基本思路，引起行业内和社会各方面的关注和重视。习近平总书记高度重视全域旅游发展。2017年3月，李克强总理在政府工作报告中明确提出，“大力发展乡村、休闲、全域旅游。”在今年政府工作报告中，李克强总理明确提出要“创建全域旅游示范区”。经过两年来的理论和实践探索，行业内外对全域旅游的发展理念和模式形成了一致认识。
研究制定和发布实施《指导意见》的主要目的和意义，在该文件的导言中有很好的概括解释：“旅游是发展经济、增加就业和满足人民美好生活需要的有效手段，是提高人民生活水平的重要产业。近年来，我国旅游经济快速增长，产业格局日趋完善，市场规模品质同步提升，旅游业已成为国民经济的战略性支柱产业。但是，随着大众旅游时代的到来，我国旅游有效供给不足、市场秩序不规范、体制机制不完善等问题日益凸显。发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，有利于不断提升旅游业现代化、集约化、品质化、国际化水平，有利于更好满足旅游消费需求。”因此，为指导各地促进全域旅游发展，制定《指导意见》。
《指导意见》的有关背景情况？
负责人解读：中国旅游发展经过改革开放以来40年的发展，从小到大，成绩斐然，举世瞩目。这期间，中国旅游的发展路径基本上是以建设景区、景点、宾馆、饭店为主，称为“景点旅游发展模式”。这种模式催生了中国现代旅游发展的初级阶段，并呈现了排浪式和井喷般发展局面。但是，旅游业发展到今天，已经到了全民旅游和个人游、自驾游为主的大众旅游时代，旅游消费不断升级，传统的以抓点方式为特征的景点旅游模式，已不能满足现代大旅游发展的需要。人民日益增长的美好生活需要和旅游业综合管理滞后、产品有效供给不足等问题，要求我们创新发展理念，深入推进旅游综合改革，全面优化旅游发展环境，促进旅游业从单一景点景区建设管理向综合目的地服务转变，从门票经济向产业经济转变，从粗放低效方式向精细高效方式转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从景区内建设管理向全域全面建设管理转变，从部门行为向政府统筹推进转变，走全域旅游发展的新道路。
为此，在2016年全国旅游工作会议上进行动员部署后，经过地方推荐和集中筛选，原国家旅游局确定了500多个全域旅游示范区创建单位，包括7个省级、近百个市级和400个县级行政区域，并于2016年5月、9月和2017年6月分别在浙江湖州、宁夏中卫、陕西西安召开了3次全域旅游推进大会，制定发布了《全域旅游示范区创建工作导则》，持续深入推进全域旅游发展。
《指导意见》是怎样研究制定出来的？
负责人解读：《指导意见》按照深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，推进旅游业深入实施新发展理念，以全域旅游为抓手，促进旅游业改革创新和健康发展的工作思路，在各有关部门共同支持下研究制定的。
去年年初，为贯彻落实《政府工作报告》相关要求，强化对全域旅游发展的支持与保障，我们在研究制定《全域旅游示范区创建工作导则》的同时，即着手开展《指导意见》起草的调查研究、意见收集等工作。经深入调查研究、多次研讨论证，先后两次征求中央国家机关40个部门的意见，并印发各省级旅游部门讨论和征求意见。今年1月31日，国务院旅游部际联席会议专题审议了《指导意见》。修改并会签39个部门后，将文件正式呈报国务院审定同意，由国务院办公厅发布执行。
《指导意见》是如何谋篇布局的？
负责人解读：《指导意见》除导言和结语，主体包括9个部分，共41条，按内容分为3个板块。第1部分总体要求构成第一板块，具体包括指导思想、基本原则、主要目标。第2至第8部分构成第二板块，是文件的主体，依次就全域旅游中的产品供给、服务提升、基础配套和公共服务、绿色发展和共享发展、系统营销、规划指导、体制机制创新提出要求，明确目标、任务和对策措施。第9部分为第三板块，内容是政策支持，重点为创新旅游投融资机制、加大财政金融和用海用地政策支持力度。整体上与其他文件写法和篇章布局相同，但考虑到全域旅游是旅游发展理念、模式、方法、途径等方面的创新，指导和促进其发展主要是明确目标、任务、途径等要求，因此，文件第二板块分七章来布局，而第一和第三板块则只含一章并分条写。
根据《指导意见》，全域旅游发展的总体要求是什么？
负责人解读：促进全域旅游发展的指导思想，是全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，服务经济社会全面发展需要，加快旅游供给侧结构性改革，着力推进旅游业从门票经济向产业经济转变，从粗放低效方式向精细高效方式转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从景区内部治保向全面依法治理转变，从部门行为向政府统筹推进转变，从单一景点景区建设管理向综合目的地服务转变。全域旅游发展要坚持三项基本原则，分别为“统筹协调，融合发展”“因地制宜，绿色发展”和“改革创新，示范引领”。全域旅游发展的主要目标包括四个方面，可以概括为“四化”，即旅游发展全域化、旅游供给品质化、旅游治理规范化和旅游效益最大化。
推进供给侧结构性改革，增加旅游产品的有效供给，是发展全域旅游、不断更好满足人民日益增长的美好生活需要的主要途径，《指导意见》就此做出了什么样的部署安排？
负责人解读：《指导意见》将增加旅游产品有效供给作为全域旅游发展的首要任务进行部署安排，条目篇幅也是各部分中最多的。其主要内容和精神，就是要走“旅游+”“+旅游”的整合资源、融合发展道路，持续不断地增加旅游产品供给，加强旅游产品品质建设和供给主体建设。关于融合发展，《指导意见》分别从旅游与4个主要产业领域的融合来谋篇布局：一是与城镇化、工业化和商贸业（“城工贸”）融合；二是与农业、林业、水利（“农林水”）融合；三是与交通、环保、国土、海洋、气象（基础和资源）融合；四是与科技、教育、文化、卫生、体育（“科教文卫体”）融合。
《指导意见》为什么要将旅游公共服务从旅游服务中独立出来？
负责人解读：一般来说，满足消费需要，产品及设施设备是硬手段、硬条件，服务是软手段。但对旅游这种以体验为主的享受型消费方式，从整体看，产品及设施设备往往只是基础性的，服务更为重要。同样的产品和基础配套，不同的接待服务、组织管理、销售结算方式，效果就完全不同。就我国旅游而言，经过改革开放以来40年的发展，基本服务总体有保证，但提升空间非常大，仍需坚持不懈地改进和提升。全域旅游条件下，旅游消费往往超出旅游行业提供的基本接待服务，同时对环境氛围、综合保障、大的基础配套等要求又越来越高。因此，发展全域旅游，必须抓紧补齐公共服务不足这块短板，厕所只是其中一个直观、典型代表，交通接驳和服务的人性化、旅游信息服务的广覆盖和全覆盖、旅游安全保障和紧急救援服务、旅游权益保障和权利救济、旅游消费环境改进优化等，也都是短板。因此，发展全域旅游，不仅要突出抓好旅游服务，更要突出补齐公共服务不足这块“短板”。
政府主导是我国很多地区旅游业发展的成功经验，在全域旅游示范区创建中也突出强调旅游组织管理和综合治理体制机制创新。《指导意见》将体制机制创新与规划指导、人力资源等一起作为保障性任务，是如何考虑的？
负责人解读：政府主导确实是旅游业发展的成功经验，政府对旅游的组织领导、各部门对旅游工作的支持配合和旅游监督管理是旅游业持续快速健康发展的客观需要，在全域旅游发展中更为重要。按照让市场发挥资源配置的决定性作用和更好发挥政府功能作用的基本要求，全域旅游发展必须继续坚持政府主导、市场主体、各方参与、社会支持等原则，根据各层级、各地区全域旅游发展的需要，不断进行旅游组织领导、监督管理、综合保障等体制机制改革创新。
《指导意见》将怎样贯彻落实？
负责人解读：文化和旅游部将按照《指导意见》的部署和要求，尽快做好任务分工落实，同时组织开展行业、社会和网络的宣传解读，分层分类举办宣贯培训班，引导行业和社会准确、系统、全面理解把握《指导意见》的内容要求和精神实质。近期和今后，文化和旅游部将按照2018年政府工作报告和《指导意见》的要求，重点抓好全域旅游示范区创建和全域旅游发展的协调推进、考核评价工作，并向国务院报告。
《指导意见》将发挥的重大作用和全域旅游发展前景进行展望？
负责人解读：全域旅游是顺应新时代我国人民美好旅游生活需要而产生的旅游发展理念和模式，必将随着人民美好生活水平不断提高而持续深入发展，成为我国旅游发展普遍适用的理念和模式。《指导意见》是国务院办公厅代表中央政府对促进全域旅游发展所进行的系统、全面部署，具有极大的权威性和很强的指导性，也是对全域旅游发展道路的充分肯定和思想动员，必将对我国全域旅游发展发挥重大推动作用。相信全行业和社会各方面在党的十九大精神指引下，共同推动全域旅游深入全面发展，让旅游成为人民美好生活的新途径、新空间、新范式，让旅游业为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。
素材来源：中国旅游报
编辑整理：全域旅游研究院
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