美国制宪那些事儿 | 有趣 有料 真实 生动 （4）
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选自《民主的奇迹：美国宪法制定的127天》
第四章 联邦制对国家制；“一国两尊”
作 者：（美）凯瑟琳·德林克·鲍恩 著 郑明萱 译
往期
我实在无法想象，一个政府有两个最高权力机构会是什么模样。
——古弗尼尔·莫里斯，于联邦大会
第二天早晨，5月30日，星期三，华盛顿将军从主席台上退下，会议改由投票选出的马萨诸塞州的戈勒姆主持，大会于是进入全体委员会的讨论阶段。在这个阶段里，大家可以自由发表意见，赞成反对，而没有任何承诺的义务。
全体委员会这项机制历史悠久，源自英国下议院的老传统，好让议员们在专制王权的统治下，可以没有顾忌地辩论。全体委员会进行期间，象征王权的令牌从主席台上拿下来；只要看不到令牌，投票的结果一律不用登记，只是用作探测大家意向的参考而已。回到1590年之时，伊利莎白女王左右的王公大臣，就对这个制度很不以为然，他们觉得怎可让那些布衣百姓——商贾、律师、乡绅之流，来品评原属王公贵族的国家大事。这个观念根深蒂固，难以消除。美洲闹革命的时候，乔治·热尔曼爵士就曾怒气冲天地表示，他“绝不能忍受让一群商贾每日聚在一起，随意论断政事”。
费城大会没有君王的令牌，而合众国的这一批领导人物，正是所谓的“一群商贾”。但是代表们基于以往在殖民会议和各自的州议会中得来的经验，对于全体委员会的运作以及它的用途都很熟悉。5月30日当天的第一场讨论，就由伦道夫针对他自己建议的头三条纲领提出的修正版揭开。显然弗吉尼亚州的代表已经在会外私下进行了一番讨论。伦道夫主张，由各州组成一个“区区联邦式”的结合，将不足以应付所需。因此，他提议成立“一个国家级政府，分别由最高立法、行政和司法三部分组成”。
全场一片寂然，鸦雀无声，仿佛大祸临头。政府由三个部分组成，没有问题。有六个州新立的州宪已经这么规定了。但是一个国家级的最高政府？这些字眼如何界定？拥有何等权力？小州代表瞠目结舌，不知所对。当时全场一定充满了坐立不安的气氛，弗吉尼亚的威思立刻掌握良机，问道：“由各位的默然看来，我想大家一定准备通过这个提案了？”
这个做法很狡猾，但并未得逞。南卡罗来纳的巴特勒马上反驳，不！大会并没有这个准备！他要求伦道夫好好解释一下，为什么诸州的存续得依靠这个“国家级”的政府……可是我们已经是一个国家了呀！特拉华的迪金森说：“我们虽然由许多州组成，可是毕竟仍是一个国家呀。”马萨诸塞的代表格里认为，如此强加细分联邦制与国家制的政府令他升起戒心。他觉得若通过伦道夫的建议，无异摧毁邦联，大会并没有权利这么做。因此，他敦请大会应该通过条文规定：“成立一个联邦制的立法、司法和行政机构。”
“联邦制”、“国家制”、“最高权力机构”……大会将为这些字眼争执许久，决议不下。马上有人问道，诸位难道真的打算推翻州政府吗？伦道夫答道，不！在此并没有这个意思。宾州的古弗尼尔·莫里斯站起来，试着对“联邦制”和“国家制”的定义加以阐释。他认为，所谓联邦制政府，仅系一纸建立在大家互信之上的契约；而国家制的政府，却是一个“完整且具有强制性质的运作”。
论者认为古弗尼尔·莫里斯是大会人士中最有才气的一位，他的确也口若悬河，滔滔不绝——一共发言了一百七十三次，领先麦迪逊的一百六十一次。他的发言次数虽多，却都言之有物，从来不曾令人感到愚蠢或无味。他身材高大，在国会中素有“高个儿”之称，且“辞令滔滔，厚颜无双”。其人相貌温雅丰润，眼神精敏，脸上带着促狭的表情。华盛顿喜欢他，两人私交甚笃。莫里斯曾因骑快马跌断了腿，但听说他虽少了一条腿，周旋于脂粉丛中的本事却丝毫不减。新英格兰地方的人对他颇感怀疑，觉得他一味追求享乐。他们提起当年莫里斯在纽约国王学院的毕业论文，竟然系以“机智与美丽”及“爱情”为申论主题，真是不成体统。约翰·亚当斯也认为，莫里斯“徒有机智及辞藻，却有失轻佻”。莫里斯生于纽约的大户人家，不久前才迁至宾州。他看起来一副阔绰模样，实际上财务颇不稳定。他主张成立一个强有力的中央政府，对于一般平民百姓，以及他们治理国家的能力缺乏信心——有这种想法的人，在大会里倒不止他一个。但是莫里斯的爱国心，以及致力于共和政体的事实，却不容抹杀。他对各州极感不耐。“这一代终将过去，”他表示，“取而代之的会是一个唤作美国人的种族。”
莫里斯在大会上的演说往往非常突兀，让人措手不及。首先他会爆炸似的慷慨陈词一番，表明自己的立场，然后故意以一种嘲笑的态度停下来等一会，好让大伙的思路赶上他的速度。“一旦国家政府的权力和州政府发生冲突，”他说，“到那时候，州政府也只好屈服了。”光是这个说法本身就已经挺吓人的了……什么权力？怎么设立的？莫里斯又打铁趁热地加上一句：“我们最好趁现在就成立一个最高政府，免得还要等二十年后出现一个非有不可的暴君。”然而，他实在无法想象一个政府有“两个最高权力机构”会是什么模样。
这下子，大家可都给搞糊涂了，这也难怪，他们倡议的是一种全然不同的联邦制度，由一个最高权力直接向人民负责。想想看，只不过十一年以前，他们都还在英王陛下和他的枢密院统治之下呢！在过去，新英格兰的殖民地一共可以分成三类：王室的领土或省份，如弗吉尼亚；私人专属所有，如宾夕法尼亚；法人共有，如马萨诸塞。独立之后各州组成邦联，以及各州立宪，已经是向前迈了一大步了。但即使如此，大会却发现简直没有前例可循。北卡罗来纳一位代表写信回家道：“展现在我们面前的，是一片广阔之地，却没有一条任何国家踏过的顺当之路可循。”环顾世界，诚然，以前的确也有过联邦先例。希腊就是由城邦组成，大会上陆续还会听到更多有关城邦之言。参议员也不是什么新玩意，代议制度更非史无前例。可是，试行在这么大的规模之上，三百五十万人口，十三州的幅员，甚至有向整个新大陆发展的可能，实在是闻所未闻。
在以后的岁月里，“联邦”一词的意义，在世人心目中将有一百八十度的大转变。但当5月30日那天，伦道夫说出“一个区区联邦式的结合，不足成事”这句话的时候，他所指的“联邦”，是指大会中所将用的定义。麦迪逊告诉代表们，所谓的联邦制政府，系以州为运作的基础；而国家制的政府，则直接地以个人为对象运作。这种说法颇令大会难以消化，因为自殖民以来，美式效忠的对象，一向是本州本土。而所谓邦联，不就是由州组成的联盟吗？宾州的威尔逊马上看出问题核心，他问，到底这个政府是建立在个人之上，还是建立于人为想象出来的州之上？1777年，威尔逊就曾在国会提出过同样的问题，主张个人——而非各州——才是政府事务的对象主体，否则冠上一个州名，就可以让一万人口拥有与四万人口同样的权利。这不是逻辑，威尔逊论道，简直是魔术了。
但是凡从政的人都知道，魔术的魅力往往比逻辑来得大。没有人理会威尔逊提出的疑问。年轻的查尔斯·平克尼建议，不如把全大陆分成四区，由各区提名若干人选，再从中任命组成参议会。
平克尼这个提议，立刻把大会的讨论由理论带入实际考虑，即国家立法机关的成员应该如何选拔，弗州提案第四及第五两条就是讨论这个问题。两院应如何产生——是否第一院由全民选出，而第二院（参议院）则让各州立法机构选出呢？如果是这样，席次又该如何分配呢？照人数还是比财力？而美国财富又该用什么衡量？人口抑或土地？
不深陷在理论探讨之中，可说是这次大会的一大特色。这个会议的目的，不是来为“自由”辩护，也不是为革命找出理论基础。这两项任务早就已经完成了：先有1776年7月的《独立宣言》，及后在各州的州宪序文中，又再度对政治及宗教的自由有所宣示。而1787年制宪会议的要务，是在讨论州权，而非总体性的人权。会议记录里找不出任何宣示性的主张，或是像法国在1789年制宪议会中提出的那种富有挑战性的大胆宣言。美利坚已经越过那种阶段了；如果任何人以此质疑挑战与会代表，他们一定会表示，这一类宣示已经深铸在他们的血中。各州派员前来参加1787年的会议，不是为了解释合众国的正当性；他们的目的，是为合为一国的各州，设立一个可行的政府体制。在这个大会中，我们不曾看见代表引用那些先贤，如卢梭、洛克、布拉玛奇或者法国哲人的任何名言；即令有人提起孟德斯鸠，也只是用来护卫三权分立的可行性而已。当联邦制宪会议讨论到政治权力、政府权限的时候，他们着重的不是理论，却是从实际的角度探讨在特拉华、宾夕法尼亚、新泽西、乔治亚，在各州到底会产生什么影响。
出席宾州会议的代表们，多数在政坛上的资历都很深，其中不乏高瞻远瞩、深具法政素养之士，但他们都把注意力集中在当前面对的要务。会议中极少出现长篇大论或卖弄言辞的情况；每当有代表似乎又要冲上“社会理论”—— 18世纪之际所谓的“理性”—— 的九重天不可自拔之时，必定有人不耐烦地唤醒他回到现实。“只有经验才是我们唯一的导师，”特拉华的迪金森说道，“理性反而可能会误导我们。”
大会足足花去了半个夏天，来讨论国家级的立法机关到底应该如何产生。5月31日，康涅狄格的舍曼表示：“人民和政事之间的牵涉应该越少越好。他们想要多知道一些，结果却往往被误导。”有钱又有事业的格里深表赞同：“我们所经受的最大祸害，都来自过多的民主。一般人要的不是真正的才德，他们只不过是些笨蛋，被假爱国者愚弄罢了。”毫无疑问，格里说出此言，心里头必是想着谢斯上尉和他那些饱受债务所苦的农民，他们冲进法院，要求立法机关“改革”。而这些可怜的农民之所以暴动，完全是官逼民反，这个事实却不在格里的考虑之列。在这位波士顿商人的心目中，暴民就是暴民，这种货色岂可在政事大权之中有份？
格里是塞缪尔·亚当斯的好朋友，老牌“爱国分子”之一，曾在《独立宣言》上签名。不过当年联邦制宪会议代表心目中的“民主”一词，和我们今日的体认又有不同。对他们来说，“民主”意味着无政府、无秩序；“民主”的“民”，不是人民，乃是暴民。当新泽西的佩特森提到“民主的潮流高涨”的时候，他并非在赞颂，实在是含贬损之意。我们一再听到这类说法：如果贵族政治是“恶政”，没有限制的民主亦应全力回避。伦道夫也认为应该“遏制民主的狂热”，还言及“各州立法机关，实在民主到失去规矩”了。
格里继续说道：“我依然赞同共和，但是经验也告诉我，这种主张一切平等的思想非常危险。”
他所谓的经验，指的又是谢斯上尉领导的农民叛变。史家对于这次暴动对各州造成的冲击，着墨甚多。有人甚至认为这次会议的召开，谢斯事件是一个主要原因。华盛顿曾这样写道：“老天！除了托利党或英国人，谁能逆料到竟会发生[这种动乱]？……这就好像世上最明亮的早晨，竟然不幸为乌云覆盖一般，真令我痛心得无以名状……岂不令敌者大快，证实他们所料非虚！那些专制独裁者岂不都要额手称庆，发现我们无法好好治理自己；发现那建立于平等自由的制度，原来只不过是一场惑人的空论。但愿上天及时施能，扭转我们太过理性而不能理解的事态吧！”
相反地，杰斐逊对谢斯上尉等人的暴动事件，却抱持着很轻松的看法。他以愉快的口吻写信给伦敦的约翰·亚当斯夫人阿比盖尔道：“我倒蛮喜欢三不五时地有一点小叛乱发生。这股抗拒政府的精神在必要时非常可贵，我希望它能永远保持不灭。虽然这种事有时做来不一定正确，但总比完全不去做来得好。”他又写给亚当斯夫人的女婿威廉·史密斯：“如果我们每二十年不来这么一个变乱那才叫糟糕呢！牺牲少数几条生命，在一两个世纪的时光中又算得了什么呢！自由之树，必须不时地靠爱国者和暴君的鲜血来浇灌才能得到新生。鲜血是自由大树的天然肥料。”
杰斐逊这个时候离开家园已经有三年之久了。在欧洲的所见所闻，使他坚信管得愈少愈好。“我们还以为我们的政府很差！”他写信给南卡罗来纳的拉特利奇说道，“依我之见，世界上唯一可以和我们的情况媲美的是印第安部落，他们的律法比我们还要少。欧洲人哪，是骗子管着呆子的一种政府。研究共和精神最好的地方在伦敦、巴黎、马德里、维也纳、柏林。”他写信给华盛顿表示，在来到欧洲以前，他就坚决反对君主政体；如今更加一万倍地反对：“这些国家，几乎无一恶不是来自他们的君主，而且也无一善不是来自他们当中微小的共和精神。我敢更进一步说，欧洲各国的君王，连让美国老百姓选来担任教区委员的资格都不够呢。”
难怪杰斐逊对麦迪逊说，他觉得马萨诸塞州发生的叛事，实在不值得“大惊小怪”。在巴黎，杰斐逊和一班男女哲人，成了意气相投的同志；他们终日聚首，畅论理想的政府体制。怪不得他对遥远祖国发生的地方动乱耸耸肩膀——从千里之外的巴黎看来，那只不过是一股小烟雾罢了。“他们只是在放风筝，探风向，”他写道，“维持鸡园子里的秩序而已。”
如果说马萨诸塞的格里，从谢斯上尉事件里学到“主张一切平等的精神非常危险”；弗吉尼亚来的梅森可不作此想。他从费城大会写信回家给儿子道，东部有些人是“反共和政体的”。也许从他们在革命时期的表现来看，这个评语不大合理；但是，梅森写道，别忘了人心常常会走极端。东部各州当初因为对“自由”的期待过分乐观，结果现在特别嫌恶这些意料之外的乱象。六十岁的梅森，是华盛顿在波托马克河边的邻居和老友，彻头彻尾的共和主义者，年轻时起就是一个热情的爱国者；弗吉尼亚州州宪有部分即由他执笔，他也是《弗吉尼亚人权宣言》的起草人。他把家族纹章上的拉丁文铭辞“永为吾土”，改写为“永为共和”。杰斐逊敬他为“一代之贤”。
白发皤皤，却精神奕奕的梅森，在弗吉尼亚拥有五千英亩的土地。他自始至终都是州权的拥护者，不过他也认为美国亟需一个较好的政府。对于人性，他虽然有所怀疑，却对一般大众具有坚定的信心。于是针对格里贬斥老百姓的说法，老梅森站起来反驳了。他说，他最怕看到的事情，就是我们为了避免过多的民主，而走向了另一头极端。“我们必须兼顾到各阶层人民的权利……不管他们地位高低，我们都应同样用心地保障每位公民的福利。”大会到目前为止，还未触及“奴隶”一词，可是早在“废除奴隶主义者”称号出现以前就已经强烈主张废奴的梅森，很清楚自己话中指的是什么。他继续说道，我们立法机关的第一院，“也就是我们所说的下议院……应该认识并同情我们社会中的每一分子”。最后，他说，我们自己的子孙，“在不久的将来不是也会加入所谓的一般大众吗？”
从这些人的谈话中可以看出一个明显的事实，在这个会议的第二周里，代表们观点纵有分歧，却和他们的阶级出身毫无关系。拥地广袤、举止高贵的梅森，对普通老百姓有信心；然而鞋匠之子舍曼和白手起家的商人格里，却恰恰相反。出身寒微、但人生经验之富名重全国的富兰克林，则据麦迪逊记载，不时“对任何有辱普通大众之精神的事物表示厌憎。如果说诚实常伴财富，贫困易起盗心；同样地，富有之人往往愈发贪得。他所遇过的坏蛋之中，最大的恶棍经常是那些最有钱的人……欧洲对我们这部宪法将会非常注意，如果其中对富人大加偏袒，不但将有损于当地有识之士对我们的敬意，也将使一般老百姓对移居此地却步不前”。
委员会在这5月最后的一天散会之前，已经决议原封不动地通过伦道夫的第三条：“国家级立法机关应由两院组成。”当时各州中只有宾夕法尼亚和乔治亚两州是采取一院制，不过他们也很快就修改州宪，改为两院制。不过在宾州，富兰克林却反对这项改变，他主张极端的众院一院制，并且终其一生立场坚定不变。根据麦迪逊的笔记，第三条是在“全体无异议之下，一致通过。只有宾州例外，或许会顺从富兰克林博士”。但是到了6月21日，这同样的问题又再度在委员会里提出，这一回，在把恼人的“国家级”字眼剔除以后，以七比三通过（马里兰代表意见分歧）。
《弗吉尼亚方案》的第四条规定，众议院由全民普选选出。出人意料地，这一条竟然也获得大家同意过关；虽然到了一个礼拜以后，马上又有人提出来翻案。照这个情势看来，小州派来的代表们，在会议初期似乎尚未就绪，并没有联合战线共同抵制。比方说，新泽西和南卡罗来纳对第四条投了反对票，而康涅狄格和特拉华却内部意见分歧不决。更令人惊讶的是，伦道夫提出的第六条的上半条，主张授予国会凌越州法的权力，一开始竟然也无异议地通过了；而到了后来，这一条规定却遭到激烈的反对而弃置。大会的议事规则，显然容许委员会对提案一再反复投票；这种做法在华盛顿坐上主席位、整体提案最后提至大会全体表决之前，可以探试出代表们的想法和感觉。
第六条的最后一款是：“召聚联邦武力，对抗任何不履行《[邦联]条例》规定义务的联邦成员。”对于这一款，麦迪逊要求延期表决。他说他强烈主张以列举式明定国会的特定权力；他越考虑，越觉得用动武来对付州的主张，就实际、公正、效力而言都有问题。他说，这简直就像“宣战”嘛。
根据麦迪逊的记录，大会对延期表决的动议“一致赞成”。结果日后最终出炉的宪法，并没有这么一条以国家武力对付州或地方的条款。
“[全体]委员于是起立，”麦迪逊记道，“散会。”
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