173期 | 布莱克本：养老金和养老基金简史【上】
养老金和养老基金简史
罗宾 . 布莱克本
编者按：
本公号169期曾推送罗宾·布莱克本关于养老金的著作“死亡金融还是生命投资”一书的导言，本期推送此书的第一章“巴洛克和清教徒：养老金和养老基金简史“。自1598年英国皇家军队首次享有养老金，距今已有400多年的历史。在经济困境、阶级对抗、社会动荡、战争和殖民的压力下，养老金制度的历史充满着国家与地区间相互竞争、模仿和适应的特征。
源于清教徒和巴洛克美好理想的养老金制度，面对日益被消费主义、商品化及碎片化主导的社会，逐渐演化出不同的模式。如果说，公共养老金计划的不均衡发展，反映了国家治理能力的不同；那么，雇员养老金计划的显著差异，则体现了各国资本市场的深度与活力的不同。
随着城市化、工业化、劳动分工化和人口革命，老年人的贫困问题将越来越严重，通过养老金来补救的成本也会越来越高。养老金不仅关乎个人生命周期和社会稳定，其运行所需的庞大资本及相关制度设计还将影响未来百年以上的经济发展。中国改进养老金制度具有紧迫性，需要深入了解本书所介绍的世界各国养老金的发展史及经验教训。
本译稿为初稿，错漏之处，请读者批评指正。
原文见：RobinBlackburn, Chapter 1: The Baroque and the Puritan: A Short History of Pensionsand Pension Funds, in the book Banking onDeath, Or Investing in Life: The history and future of pensions, Verso,2002.
目录
二、普遍保障的革命性思想
三、俾斯麦和劳埃德·乔治：国家养老金和霸权主义
四、社会保障与大萧条
五、缴费加普遍主义：从罗斯福到贝弗里奇
六、职业方案：动员和妥协
七、德国和法国：一种新型社会契约
八、现收现付逻辑和基金累积制替代方案
九、解释养老金的提供模式
十、养老基金种类及对祷告者的答复
十一、不同的福利体制：去商品化、贫困和不平等
不平等、依赖甚至苦难，不断威胁着我们社会中大多数最活跃的阶级……通过为老年人提供某种生活保障，可以在很大程度上根除这些不幸。部分来自于自己的储蓄，部分来自于他人的储蓄，后者做出了同样的贡献，但在领取回报之前已去世；或者，以同样的补偿原则，为孤儿寡母提供一笔相同的保障性收入，其成本对早些或晚些遭受损失的家庭也是相同的。
（孔多塞，“人类精神进步史纲要”，1793）
我们服务了这个国家，
现在轮到你们来服务它。
（老人致辞，独立日的赞歌，巴黎，1793年）
当70万小额养老金领取者从国家领取年金时，我认为具有极大的好处。尤其，如果他们属于那些本没有多少财产可损失，却误以为通过剧变可以获取很大利益的阶级。
（俾斯麦，国会大厦讲话，1889年）
让人类达成一项霍布斯-卢梭式社会契约，如果今天的年轻人支持老年人，那么他们的退休生活将得到保障，这种保障来自于尚未出生的人。
（保罗·萨缪尔森，“有无‘社会货币创造’的精确消费贷款利息模型”，政治经济学杂志，1958年12月）
当代养老保障的制度和提案可以追溯到现代早期，特别在某些欧洲地区，现金收入首次完全取代了自给自足，成为生计的来源。市场社会中的生存压力，限制了工薪者的储蓄能力。随着现代社会的开启，成年人的预期寿命逐渐延长，意味着更多的人储蓄不足以养老。有些人可能会指望孩子给予支持，但很大一部分老人可能没有幸存的孩子，而且多数家庭的预算非常紧张。在英国，市政府和教区有望为老年贫困者提供一些补贴。在新兴工业区，工人组成了互惠友好社团，涉及殡葬开销，或临时帮助病患，但不为以后的生活提供永久收入。子女照顾年老父母的能力受到自己的收入能力和家庭财产的限制。在农村，拥有土地是老年人最好的保险。但在19和20世纪不断增长的城镇中，只有很少的家族企业可以提供类似的缓冲。在工业前和工业早期背景下，雇主习惯以较低的薪酬让老年工人继续从事要求不高的劳动，但采用生产线后，这种家长式的做法不常见了。公共当局担心对老年人承担责任的成本，并长期认为这样做会鼓励浪费。他们勉强安排地方提供的救济，但由于老年人数量不断增加，对国家养老金体系的可能费用感到恐惧。
随着现代资产阶级社会在欧洲的建立，生活较舒适的人群可以购买公共债券，或者与保险公司签订年金合同，为自己的老年提供保障。计算生命表的数学技术的发展确立了保险原则，也可用于计算向个人、生存的配偶或其他亲属提供养老金的成本。虽然个人寿命不可知，但保险公司可以用精算原则预测几十或上百人的年金成本。意愿和资源许可情况下，这一过程的固有集体主义可用来确保向更大群体的雇员或公民提供养老金。第一批公共养老金方案被设计为吸引或留住受青睐的或战略性公务员的条件；一批知名企业也采用了同样的做法。提供了退休金或保障的机构，有能力提供有吸引力的回报，获得了良好服务的保证。精英计划的榜样激起了迷人圈子之外的模仿。因此，养老保障的历史以大众压力甚至阶级斗争为特征。也以政治和跨州竞争为标志，因为竞争者努力表现出提供令人羡慕的社会保障的能力。而现代民主革命，对老年人的收入保障提出了新的要求，即使是最保守的当权者有时也通过推进自己的养老金计划来预防这种挑战。
在文化上，养老保障领域拥有两种不同的传统，一边是清教徒的节俭、审慎和个人责任观念，另一边是秩序良好的公共空间和仁慈、普遍的公共权力的巴洛克式思想。清教徒传统是从十七世纪的阿姆斯特丹、伦敦到二十世纪波士顿、纽约的商业和金融寡头培育而来的。虽然德国、法国和意大利精心设计的国家养老金计划中仍能发现一些巴洛克风格的回响，但是英美养老基金行业，如波士顿的富达和伦敦的保诚等一些旗舰企业，仍然沿用清教徒风格。清教徒一直强调信任、节俭、诚实和自力更生。世界上最大的资金管理者，像巴克莱、普特南和国家街道这样的企业，加上前面提到的两家，至今仍展现出波士顿或福音派的根源，或许并不令人惊讶。清教徒的承诺是个人谨慎最终将获得回报。
巴洛克传统强调国家作为社会和谐工具的牧羊人作用。它的根源是专制主义和反宗教改革，通过提升为神圣目的的工具，为君主和教会提供重建其权威和领导的准则。在养老金中，君主发现了一种加强中央集权的方法，奖励那些忠诚服务的人，向各方表明他们的仁慈，消除社会排斥，提升等级制。当然，巴洛克式的主张总是受到皇室保护的特殊利益的损害和制约。路易十四向法国贵族的战略成员颁发退休金，成功避开了另一个弗朗德。但与此不同，一些更加开明的专制主义支持者所预期的社会和谐愿景，在包容性社会共和主义传统中重现，将普遍养老金视为社区团结的引擎。正如下面将看到的，这个发展首先在法国浮现，基准专制主义的家园，大革命的故乡；其现代历史被剧变中断，帮助其设建立和扩展基于重新分配或分享的养老金制度。但是，如果说共和民主派最初提出了普遍养老金的想法，那么是俾斯麦和国王威尔二世首先在德国将其付诸实践。此后，这个制度被各种各样的国家采纳、改进和阐述，部分因为它们之间有竞争，部分因为他们被相似但并不相同的国内审判笼罩。人类制度的演变经常如此，在新的经济和政治挑战压力下，有意的模仿和无意的创新并存。
一些分析师区分了全球养老保障领域的两种模式。一方面，在美国、英国和其他英语国家发现的“盎格鲁-撒克逊模式”，拥有强大的私人提供要素；另一方面，在欧洲大陆和一些前欧洲殖民地发现了更集体主义的保障，带有“主导性公共支柱”。最近，“盎格鲁-撒克逊”经济学与“剩余”自由福利国家及其安全网相并生，而集体主义养老保障具有社会民主和法团家长主义两种形式。虽然这种分类肯定有助于我们理解当代福利模式，但是养老金制度的历史，在经济困境、对抗、社会动荡、战争和殖民的压力下，一直带有模仿和适应的特征。这使得实际存在的福利和养老金体制蕴含着动态演进的混合交织。今天，在全球化时代，所有国家都有压力采用“盎格鲁-撒克逊”模式；同时，即使在“盎格鲁-撒克逊”国家，也有抵制这种压力的力量。在英国，这种抵制集中在未能将国家养老金与收入增长挂钩，而在美国，社会保障的未来才是主要政治辩论的核心。在全球化的精神下，所有国家都受到国际货币基金组织和世界银行的鼓励，将尽可能多的养老金转向金融服务行业。今天，清教徒和巴洛克式的美好生活景象都受到消费主义、私人生活的日益商业殖民化及公共领域碎片化的威胁。
但市场并没有侵占全部。公司依靠国家提供的法律和政治背景来维护其产权和契约。私人养老金提供者的依赖更大，因为如果没有税收优惠，其业务就不会存在。所以今天，即使那些市场纪律的坚定倡导者，也要求国家作为赞助商发挥深远的作用。“同情保守主义”、“第三条道路”、“道德”基金和复兴的社会共和主义，以不同的方式，声称充当受损的社会结构的拯救者。养老金和养老基金的以下简史旨在追溯养老保障的起源和各种变体形式。
一、第一批养老金
事实上，自四五百年前的现代黎明以来，养老金承诺成为每个上升的社会机构的备用物。尽管声誉不高，但养老金在历史上给予其提供者极大的声望，并引发领取者的感激。连续执政机构——行会和贵族、专制君主、商业寡头、地主乡绅、家长式企业、民族国家、政党、金融机构，各自在其时代都将养老金承诺作为一种力量的源泉。封建时代晚期的君主和贵族，从其保留仆人的数目中获得声望。
有抱负的专制君主，像英国的都铎王朝，试图汲取或控制行会或教会手中的俸禄和养老金，以及承担这笔开支的财产。但这种安排与特定个人和职位有关。1598年，伊丽莎白议会投票通过，给为皇后和国家战斗的士兵提供一笔养老金，即使这个有限的措施也没能成为一个常设制度。尽管爱尔兰和新世界的殖民计划转移掉大部分，但农村地区仍存在老年失地农民的问题。拥有土地是对老年人最好的保险；子女很少有能力支持父母，但他们可能会帮助耕作土地，以便继承它。而没有土地的人，包括较小的孩子（非长子，译者注），预期一直劳动到死。修道院解散后，地主乡绅受到更大的压力组织公共慈善。1548年，凯特（Kett）的反叛和类似的暴动显示出资本主义社会关系蔓延带来的不满和挑战。1601年“伊丽莎白女王济贫法”是一个全国范围的立法，将早期保障制度化，也是一个国家对社会保护的需要作出的回应，灵活而具有破坏性的新政权正在改变农村生活。这是一个充满活力的、去中心化的农业资本主义。英国有君主和法院，但很少通过中央政府管理。济贫法也没有创造集中管理，而是每个教区对有需要的人承担义务，包括那些年龄太大而不能工作的老人。履行这些义务的费用来自当地征收的济贫税，由当地大大小小的业主和佃农支付。
1570年，在富裕的纺纱中心诺维奇（Norwich）进行的人口普查，将三位年龄分别为74、79和82岁的遗孀描述为“几乎无法工作”。在“济贫法”下，即便之前不是，这些妇女只有人品好，且一直工作到没有能力，他们最终才有资格获得教区津贴。城市济贫院和农村教区当局都要求工作，并对他们认为值得支持与否保留自由裁量权。1630年代，索尔兹伯里（Salisbury）的清教徒总督将定期参加教区大会作为享受救济的资格，为成功的申请者提供他们认为的“必需品”。根据1662年的法律，教区只负责在辖区内出生的人，或与这些人结婚的人，或长期居住且受到尊敬的人。个人可以向治安官起诉教区的决定，但只会遇到同样的标准。因此，对老年贫困的担忧是顺从地方乡绅和教区权威的强大驱动。
在17和18世纪，英格兰贫困老年人的保障可能比欧洲大陆的大部分地区及18至19世纪的北美洲都更广泛。这个去中心化的基于教区的济贫法体系帮助隐瞒了这一点。17世纪的冲突导致国家顺应了独立财产和贸易的优先性，但在管理上依然薄弱，认为贫穷的负担最好由教区业主和住户确定和承担。1670至1740年间，人口转移和年轻成年人的移民意味着，60岁以上的人口占英国人口的十分之一。而平均预期寿命可能只有35岁左右。但这是因为婴儿死亡率和儿童死亡率高导致的。大多数达到15岁的人都很可能活到五、六十岁。负责任的公益慈善活动帮助乡绅和市民在一个民主萌动的社会保持领导权。被认定为“无法工作”的人员按照劳动者的工资标准每周领取津贴。但是，许多六、七十岁的人继续做苦工。偶尔，如果亲戚接受一个不能自理的老人，他们会得到一点津贴。被认定为人品坏的人可能会被取消福利。因此，尽管教区对老年人的救济相当广泛，但仍然有很多是临时的、酌情决定的。此外，领取贫困救济是耻辱的。而真正的养老金对其领取者来说是光荣而自豪的。
路易十四是现代职业养老金之父，不是因为他用养老金来驯服可能有麻烦的贵族，或鼓励胡格诺派（Huguenots）归顺，而是因为他的海军部长在1673年为海军军官、船长和管理人员建立了养老金制度。法国需要强化海军，因此提供养老金是鼓励效忠的好办法，也有助于缓解那些天生的天主教徒与在海军职业中常见的有养老金的前胡格诺派之间的紧张局势。在科尔伯特（Colbert）和他的继任者下，法国海军比国家军队或其他分支机构拥有更多优点。君主为整个士兵队伍及遗孀提供未来保障的能力，是强化皇家行政权力的明证。通过出售法国军舰所俘获的战利品，为养老基金提供了有用的收入来源。它也得益于数学计算的新精度。税务局也于1681年为其工作人员引入了一个缴费型养老金制度，同时荣军院为退伍军人提供养老服务。这些巴洛克式精神的纪念碑在与荷兰和英国的竞争中成长起来。
荷兰和英国的地方当局在照顾穷人方面——至少那些被认定的穷人，几乎肯定比法国君主制的制度更好，但他们的做法是零碎的、酌情的和基于道德的。在1670年代的橙色复辟之前，荷兰国家元首实际上被称为最高养老金领取人，因为他是国家首要的领薪官员，但嫉妒的省确保他只掌管着温和的机器。在1682年，英格兰的查尔斯二世建立了皇家养老院，克里斯托弗·温恩（Christopher Wren）将强大的泰晤士河大厦作为退伍军人的住房。查尔斯还为海关和消费税部门的几个关键人员设立了养老金，这一做法将在下个世纪扩展到其他服务机构。1759年，“救济和支援海员法”要求海员每月支付六便士，他们或他们的遗孀可以从中得到一些利益。但是，不久之后，这笔资金只付给船主，而非普通士兵。
第一批国家养老金计划是授予军人的，为其出生入死提供回报，或授予国家高级工作人员，或具有特殊地位的其他人员，需要确保其忠诚度。西班牙的查尔斯三世是一个“开明的专制者”，于1762年建立了军队养老金。1780年代，奥地利和瑞典的统治者为我们现在称为公务员的人员提供了养老金。有时，任职者是终生任期的，养老金是一种承诺，确保他的遗孀和其他家属在他死后不至被遗弃。或者，退休金允许在职人员退休，为年轻人让路。
一些更开明的皇室仆役感到对整个社会的责任。1774-6年，路易十六财政部长杜尔哥（Turgot）指出，慈善或零敲碎打的措施在经济危机时期应对贫困苦难的失败；他设法建立慈善机构和工厂，保证健康的人有工作，不适合工作的人获得收入。官方的长期债务打破了这一计划。尽管存在晚期巴洛克和开明专制主义的普遍主张，国家养老金实际上只发放给政府人员和军人。但是18世纪也见证了英国和荷兰的商业人寿保险公司的兴起，在爱德华·哈雷的“生命表”（1698年）的辅助下，有资源的人可以购买一笔资本性年金。通过向受扶养人或朋友提供收入，商业王子可以模仿君主和富裕的户主，向其遗孀提供退休金。虽然皇家养老金有助于巩固皇家权力，但商业年金的安全性来自于他们投资于政府债券的事实；因为英国和荷兰的国家是以独立的财产和商业为基础的，他们的债券比对专制君主的贷款更有信誉。当然，像皇室养老金这样的年金，只覆盖很少的人，其余的老人只能依靠家庭财产、家长式的雇主、慈善或教区的救济。
二、普遍保障的革命性思想
直到法国大革命时代及其“人权宣言”，才首次提出将向所有年龄大且有需要的人提供养老金作为一种权利的建议。托马斯·潘恩（TomPaine）在《人权论》（1792）第二部分以相当具体的方式讨论了这一想法，并计算了可能成本和富裕者可以支付的“累进税收”。他计划对50岁以上有需要的人，每年支付6英镑的养老金，超过60岁的人可以领取10英镑的养老金。他预计三分之一的老人，约14万人，将足够贫穷而需要这种养老金，而支付给他们的津贴可以简单看作是（如“唐提式养老金”）他们终生缴纳的税收的利息。潘恩的思想受到法国辩论的影响。但是他的做法需要大量的家计调查，而他的朋友孔多塞则提出覆盖所有公民的方案。孔多塞是杜尔哥的朋友，一位具有开拓性的数学家，同时也是杰出的哲学家和革命政治家，他指出，“一般死亡率表”将允许在可靠的成本计算和概率演算的基础上制定一个普遍的社会保障计划。在他的保险计划中，国家将通过设立统筹基金，让所有公民自己帮助自己。他主张通过给所有老年人提供生活保障，消除老年贫困。这笔收入首先来自于自己的储蓄，部分来自于同样缴费但在领取养老金之前死亡的他人的储蓄。他解释说，这种集体养老保险是通过“将微积分应用于生命概率和货币投资”来实现的。他指出，他是在将保险公司已经采用的基本原则一般化：
虽然这些方法已经取得了成功，但它们尚未得到充分全面和详尽的应用，使其不仅仅对个人，而是对整个社会真正有用，以此来预防周期性灾难，这些灾难打击了如此多的家庭，是悲伤和苦难一再出现的根源。
他的设想并非是单一的国家计划，而是补充说：“这种性质的机制，可以以社会权威的名义组织，并成为其巨大的利益之一，也可以是私人协会的工作……”。他心里所想的是专业的、职业的或区域性协会，而不是商业提供。
“国民公会”规定，果月10日为老年节，每个部门都应建立养老院。老年爱国者在革命舞台上扮演了重要角色。1794年6月，在废除奴隶制几个月后，同时在推翻激进雅各宾派几周前，“国民公会”最终采纳了老年人公民养老金原则。此时，孔多塞本人是派系斗争的牺牲品，所采取的措施只将国家的社会保险委托给政府，而没有按照他的设想委托给公民社会协会。1810年，德国作家利奥波德·克鲁格（LeopoldKrug）设计了一项养老金计划，结合协会主义与国家主动性，建议一项由国家资助的社会保险基金，收取义务性缴费，以消除老年人的贫困。
但是，无论国家本身提供社会保障，还是用财政权力赋予独立协会来做，都让反雅各宾的人厌恶。英国的统治者确实允许由新教教会赞助的自助组织或友好社团来汇集被应得贫困者的资源，但提供定期养老金超出了他们的范围，英国政府也绝无可能出资帮助，尽管有大量公款用于打拿破仑。足够有趣的是，当时发现的唯一有利于英国统治集团的主要养老金计划是1809法案，保证向海关和消费税官员提供体面的养老金，这些人手中掌握着国家的财政。
对法战争期间，英国教区的社会困境促使向贫困者提供“院外救济”或现金津贴的上升。英国社会共和主义倡导者的出现，如潘恩和戈德温（Godwin），及对更多公共资金扔进普遍贫困的无底洞的恐惧，令牧师马尔萨斯及一些其他的早期经济学家如此震惊，以至于成为最早的福利恐慌者。马尔萨斯著名的《人口原理》（1798）副标题是“对未来社会改善的影响”，并对戈德温、孔多塞和其他作家的预测作了评论。马尔萨斯对孔多塞提出的对那些因生命危险而陷入困境的人建立社会保险基金的建议嗤之以鼻，即使基金由潜在受益人的贡献所筹集。马尔萨斯警告说：“这种制度和计算，可能在纸上看起来非常有希望，但应用于现实生活中，将是绝对的无效。这将是非常昂贵的，扼杀“生存激励”，导致人口过剩，因为：
崛起的一代没有经历“霜冻”的苦难，人口必然迅速增加……如果劳动阶层普遍贡献乍看起来收入的很大一部分，支持自己疾病、年老、失业或家庭有两个以上孩子的时候;相当肯定，这笔资金将会变得不足。这种分配模式意味着在有限的领土上支持快速增长的无限人口，因此必定终结于恶性贫困。
马尔萨斯反对社会共和者提出的普遍性和集体性。他解释说，“储蓄银行”将满足劳动阶层中节俭成员的需求，将给予每一个人“自己勤勉的全部、完全的利益”，将大大加强自然与上帝的教训，尽管他担心经济不景气不利于他们。
即使马尔萨斯也准备让那些年龄太大而不能工作同时品行较好的人获得自由支配的现金津贴，从而不必进入济贫院，而其他寻求救济的人都应该进济贫院劳动。反雅各宾派的恐惧是，关注“普罗大众”（Burke，伯克）的群众运动，会引入普遍的福利安排，这会刺激失控的人口增长，忽视个人的节俭和谨慎。然而，这场噩梦没有实现。英国的革命民主运动受到压制，国家能力被动员起来与法国开战。最终，在不断增加的群众动员和严重危机后，1832年的“改革法案”略微扩大了普选权，使议会更代表有产阶级。新议会决定改革“济贫法”，而不是废除它。
新“济贫法”（1834）保留了老年贫困人口应得到“户外救济”的原则，而其他贫困人口现在被要求住在济贫院，作为受助条件。这些济贫院从来没有提供过舒适或尊严，现在更是以蓄意惩罚的方式进行组织。一些年龄大的无家可归的人，被迫生活在这些阴沉和令人生畏的机构中，被舆论谴责为“巴士底狱”。在户外救济中，如果老年人有能够支持父母的子女，则会减少补贴。老年人很可能比其他的穷人状况好，但仍然存在很大的不平衡。尽管教区组合起来成为联盟，但仍然有很大的空间来行使地方的酌处权，吝啬的官员也采用苛刻的标准。帕特恩（PatThane）指出：
老年人接受六个月基础上每周支付定期救济的比例，从[贝德福德郡]教区的55％到另一个教区的18%不等。国家统计显示出类似的极端差异。在安特希尔，六十岁的妇女中有59％领取救济。斯托布里奇有10%，曼彻斯特郊区的巴尔顿则为8%。即使在70岁以上，对救济资格的判断依然要评估其工作能力，尤其是男性。在安特希尔，救济簿上写着“失业”、“无法工作”、“工作受损”的男性经常高达74岁。首次申请救济的案例中，发现有80岁、85岁和79岁的男性。
法国大革命刺激的普及福利的冲动，被剥夺了赖以胜春所需的环境、时机和资源。第一个民主共和国诞生了一个想法，但没有建立第一个普及的养老金制度。英格兰仍然被锁定在一个地方化的随意性制度中。在法国，拿破仑荣获革命承诺，向退伍军人支付退休金，以便到1813年支付给10万名前士兵的支出占军事预算的13%。复辟的波旁王朝感到，有必要维持这些养老金，并扩展到国家的其他仆役。
美国继承了“英国济贫法”的一些做法，但实际保障不太普遍，甚至更加不均衡。北美共和国将是最后一个采用普遍养老金的发达国家，最终按照1935年“社会保障法”的规定实现了。早在1775年，大陆议会就投票通过，因职业原因给士兵和水手提供养老金；但未能履行这一承诺导致巴黎和约（1783）之后的不满和反抗。虽然或多或少曾向退伍军人提供临时付款，但1800年成立的海军养老金，却拥有自己的基金，来自美军战舰俘获的战利品的收益。海军养老基金的资产一度超过100万美元，向退休的海军支付养老金，直到1840年代终止，其义务转由一般财政提供。虽然向少数军人支付养老金的方法能够维持他们的服务，但是这并非许多人希望普及的养老金例证。
政治上有影响力的南方种植园主反对任何赋予联邦当局财政权力的计划，他们在北方也找到了一些盟友。在农业区，老人只要能够劳动就会一直耕作，如果拥有土地，还可以指望指定的继承人给一些支持。具有继承权的儿子在妻子的帮助下，支持他年迈的父母，而其他儿子将迁移到土地便宜的地区。在城市中心，有时候存在济贫院和院外济贫，但是申请条件非常苛刻。原则上，老年人是公共救助的合理对象，但如果他们喝酒或被认为人品不好，则他们的申请很容易受到威胁。许多社会领导人感到，公益慈善鼓励了得过且过、闲暇和邪恶，有些人认为贫困者的苦难是上苍的安排。使市政保障更为慷慨的尝试引发了艾默生（Emerson）对“救济酒鬼”的激烈反对：“我告诉你，愚蠢的慈善家，我憎恨给予不属于我和我不属于的人的每一块钱，每一毛钱，每一分钱。”第二次大觉醒给了新教徒相信青年的神圣承诺，并将老年穷人视为自己命运的受害者，且救赎前景不佳：“老年人的寒战和霜冻，不利于皈依上帝，犹如腊月的霜冻和雪不利于耕种一样。”历史学家托马斯·科尔（Thomas Cole）甚至表明，当代对老年人的歧视有清教徒的前因：
如果复兴布道既没有规定对老年人的适当行为，也没有为老年人提供安慰的建议，他们却将老龄化和老年的大量想象放在一起，作为对年轻人的活力、即时、行动和自我控制的反面。这些讲道往往会对老年人有敌意，不客气地提起上代人的沉重压力和人类不可避免的脆弱及依赖。
然而，将19世纪中期的美国视为完全与个人主义联姻也是错误的，因为“公有土地”的出售给州和联邦政府提供了战略资源，尽管牺牲了被剥夺的美国原住民和墨西哥人的利益。公有土地被用来鼓励西部移民（“公地开垦法”），建立免费的公共教育制度，并资助铁路的发展。当然，公有土地本身的预期价值反映了1815-60年的“市场革命”及与之相伴的对个人主义的颂扬。通过殖民新领土，上述公共项目积极扩张，而老年贫困人口的救济因此而复杂化。在这样一个高度流动的社会，或者联邦当局采取行动——那在当时是不可能的，或者没有任何有效措施。
在内战之后，如果激进重建没有转向或失败，那么干预性共和主义哲学可能会产生巨大影响。但是，事实是，南方的救赎者与希望约束联邦权力的人结盟。阻碍美国社会保障进步的情绪集中于这样一种信念，即它会阻止节俭，赋予联邦政府权力，对私有财产征税，最后但并非最不重要的，成为政治庇护和腐败的手段。为合众国老兵建立了联邦养老金，再次体现了那些冒着生命危险保卫国家的人应该在老年得到保障的想法。1882到1916年，军队养老金支出占整个联邦支出的比例从22%升到43%。由于退伍军人感谢共和党人给他们退休金，因此这个计划被冠以分裂和派系的标签，而不是普遍的措施（虽然一些黑人退伍军人想办法获得了资格）。在南方各州，联邦退伍军人自1890年代以来收到的支付要少得多。
三、俾斯麦和劳埃德-乔治：国家养老金和霸权主义
因此，国家养老金的引入留给了旧世界。到1850年代，法国政府已经扩大了纳入养老金的公务员类别。19世纪的法国，国家退休金已经覆盖到大学教授，法兰西剧院雇佣的演员，法兰西银行工作的文员及国家印刷厂的工人，但距1794年提出的普遍公民养老金理想还有很长的路要走。法国共和主义社会遗产的不太可能的执行者，当仁不让是奥托·冯·俾斯麦，他是普鲁士王国的总理，该国根植于专制主义和启蒙传统。德意志帝国在1889年建立了第一个普遍的养老金制度。社会民主党领袖费迪南德·拉萨尔（Ferdinand Lassalle）对国家资助社会保险的理念进行了一般性研究：
虽然这些方法已经取得了成功，但它们尚未得到充分全面和详尽的应用，使其不仅仅对个人，而是对整个社会真正有用，以此来预防周期性灾难，这些灾难打击了如此多的家庭，是悲伤和苦难一再出现的根源。
通过建议改善所有遭受不幸的人的境况，拉萨尔呼吁德国工人建立自己的“道德调整的社区”理想，发挥自己的价值，成为新的统治阶级。在一个无产阶级的价值不超过其劳动力的商品价值的社会里，国家应提供社会保障。尽管社会民主党还不是一个强大的政治力量，但拉萨尔在这些主题上的著作和演讲在1860年代已有很大的公众影响。俾斯麦发现拉萨尔的想法充满挑战，寻求与他的会面。然而，直到后来，社会民主党赢得了大众的拥护，他才对社会问题做出行动——他将马克思的革命性新观念，即贫穷不是人类境况的一部分，与拉萨尔对社会改革的兴趣相结合。直到1880年代，俾斯麦才引入自己的社会保险开创性措施，包括养老金，作为挫败他视为颠覆性政治力量的方法。他坦率地向他的知己莫里兹·布希（MoritzBusch）解释道：
任何有养老金前景的人，哪怕很少，在老年或虚弱的时候，都比那些前途绝对不确定的人更快乐，更满足于自己更易于掌握和便于管理的命运。在法国，即使是普通人，只要他能储蓄，就可以通过购买年金来保障他的未来。贫穷和被剥夺的阶级无法通过一大笔钱买到满足。他们必须明白，国家有一些用处——它不仅仅是索取，而且给予帮助……不是作为施舍，而是作为权利，最少可想而知，当人们不能工作时应该得到照顾。为什么因战争而残疾的普通士兵，或军官有权在老年领取养老金，而普通的劳动者却不能？这件事情会有出路：它有未来。
俾斯麦表现出很好的洞察力，值得在养老保障历史上担任主角。他的养老金政策是维护君主对整个社会领导能力的众多计划之一，以对抗潜在的对手，如社会民主党，天主教会（新事，教皇关于社会问题的通谕，于1891年出现）或商业企业（其中一些已经在几十年前建立了内部养老金安排：早在1832年的Gutehoffnungshutte，1845年的Bayerische Hypotheken und Wechselbank，1872年的西门子公司和1879年的巴斯夫公司）。俾斯麦无疑意识到这一点，他的计划也表明，这些公司只能向其受青睐的雇员提供养老保险，而君主可以向帝国的所有主体提供。
当威廉二世在颁布养老金一年后解雇他的总理时，他小心确保该计划的连续性。按照随后的标准，养老金定为平均工资的20%，并不是很慷慨（尽管人们不得不承认今天的英国国家养老金低于这一水平）。德国的例子得到两个拥有社会进步理念的小国的追随，1891年邻国丹麦和1899年遥远的新西兰。直到1908年，自由党总理劳埃德·乔治才在英国引入“养老金法案”。朗西曼（Runciman）认为，1908年的法令和1911年的“国家保险法”受到德国范例及超越左翼的需求的启发，与对慈善优点的逻辑认可的启发一样多。加雷斯·斯特德曼·琼斯（GarethStedman Jones）指出了当时为何只有某些自由主义和国家“改革”建议才能答复传播并吸引足够的支持来取得进展。社会保险的温和措施能够形成法规，而针对懒散贫困者的“失业收容所”建议却没能变成法律，原因之一是工会支持前者而不支持后者。劳埃德·乔治，与俾斯麦一样，对建立社会和政治秩序的忠诚所需的措施有着深刻的理解。
英国社会研究人员查尔斯·布斯（CharlesBooth）和西博姆·朗特里（SeebohmRowntree）已经发现了城市贫困的程度。布斯的调查报告“伦敦人民的生活和劳动”（1886）发现，六十五岁以上的首都居民中39%处于贫困状态。他的研究表明，许多人缺乏体面生活的基础，不是因为任何个人的失败，而是因为他们无法再工作了。年龄较大的雇员不会因为年龄而自动被解雇，有些雇主会为体弱者安排较轻的工作；但并非所有雇主都是慈善家，年老的工人发现，如果他们在经济衰退期间失去工作，那么在随后的上涨期间，他们不可能回到工作岗位。布斯自己主张，国家养老金是补救老年人贫困的办法。
英国工会联盟在1890年代早期首先呼吁采用国家养老保险制度，或者有时称为老年人的“津贴”。工会领导人知道，他们的成员宁愿法定提供，而不是依靠雇主的良好意愿。他们相信，体面的退休制度将把准备从事更低工资工作的老年工人移出劳动力市场，从而强化劳动力市场。联盟领导人要求建立一个普遍的、无家计调查的养老金，通过对土地财产和较高收入征税来支付。不带家计调查，部分因为这是一种羞辱性的“济贫法”风格的措施，部分因为一些工会已实行退休金计划，担心这种来自储蓄的小额收入会减少其成员的养老金待遇。在他们看来，体面的老年人津贴不仅仅意味着让老年人摆脱绝望的贫困。
社会活动家斯特德（Rev. E W.Stead）说服几位杰出的工会会员，帮助他组建了“全国有组织劳工养老金促进委员会”。新西兰高级专员威廉·彭伯·李维斯（WilliamPember Reeves），教友会巧克力制造商乔治·吉百利（GeorgeCadbury）和查尔斯·布斯都表示支持。1899年议会成立了“老年人贫穷问题专家委员会”。但是，即使帝国首都的贫困老人的可怜目光，也难以说服挤满固执的资产阶级和土地所有者的议会，放弃济贫院的严苛。他们担心，国家养老金不但会破坏节制，而且将削弱私人养老金的自由权。
此时，职业和企业养老金安排更加普遍。当格莱斯顿（Gladstone）1853年实行所得税时，他允许税前抵扣养老基金的缴款。这个原则后来成为整个养老基金行业的基础，但开始只是一个很小的漏洞，因为很少人缴纳所得税。事实上，约五分之一的所得税纳税人利用了这种免除，将其收入约5%用于储蓄计划。然而，教师发起了养老金运动，并于1890年代达到目标。家长式的雇主开始提供养老金，只要员工尽可能长时间工作，并提供良好的服务。当本家族的巧克力公司在1906年推出养老金计划时，西博姆·朗特里解释说：
许多公司可能会犹豫是否采取养老金计划……但是，这些公司很可能在“隐性养老金”中承担沉重的代价，而没有意识到这一事实。如果一家公司建立一个自由的养老金计划，毫无疑问，同时确定一个明确的退休年龄，从而不会在自己工厂里发现工作能力下降还领全职薪水的老人……这样的员工非常昂贵，公司不仅承担对其个人投资的失败，而且他们的存在往往会降低整体店铺的步伐，减少整个店铺的产量……但是，他们依然保留，是因为他们忠实地工作了很多年，而且管理层并不愿意解雇他们。
随着新世纪的到来，大批量生产对老年工人的劳动力需求下降。新生产线上的工作对身体的要求非常苛刻，对工艺的要求下降了。迈克尼科尔（Macnicol）意识到一种残酷的失业退休趋势，即因为没有工作而退休，因体弱而退休的模式正在衰落。老龄化的事实恶化了这个问题，并非创造了问题本身。65岁以上的人口从1841年的70万人增加到1901年的150万人，但只有4%上升到5%的部分代表了此期间的人口增长。在接下来的50-100年，人口增长放缓，此比例上升得更快。
直到1906年的自由党大胜利，工党的崛起和社会不满的发酵，一种非常温和的英国养老金计划才得到议会的支持，其水平远未达到危及私人安排。由于养老金来自一般性征税，所以哪怕是微薄的水平，也被视为“社会主义的”。只有70岁以上的人才能申请，很少有人能活到这个年龄。每周5先令，远远低于体面的生活水平，即使这样，还要受到严格的家计调查，年收入超过31英镑10先令就什么也得不到了。立法者想将养老金限制在可以证明过着一种清心寡欲和节俭生活的人，而不是基于贡献，但这显然难以做到。但是，该法令确实排除了外来者或有犯罪记录的人。
限制养老金权利的家计调查规定，申请人的财产将被预估为每年产生5%的收入。价值超过50英镑的家具以这种方式进行评估，理由是如果申请人真的需要，可以将其出售。同样地，如果老人从亲戚朋友那里得到经常性的食物或住宿，就会降低他们的资格。在1911、1916和1919年，政府提高了养老金的金额，但保留了家计调查。工会和友好社团以惩罚节俭和亲戚朋友的慷慨为由，攻击家计调查。战时的充分就业让工会规模翻番，而战争令人震惊的大屠杀却引发了对既定秩序的深刻质疑。1918年，工党通过了一项全面公有制方案（“第四条款”），似乎准备夺权。一项新的选举法赋予所有21岁以上男子和29岁以上女子选举权。劳埃德·乔治，1908年养老金的发起人和现任总理，将自己之前的措施描述为“第一步”。劳工支持者广泛支持在65或60岁支付普遍而更慷慨的养老金。1919年成立的一个政府委员会获得证据，将许多老人的绝望困境公之于众，或者是因为养老金太少，或者是因为被排斥在外。退休者的组织已经出现，并公布了通过家计调查带来的反常和羞辱。
面对日益增长的提高养老金并消除家计调查的要求，财政部和其他部门的高级公务员准备提出贡献型养老金计划，即由特别缴费而不是一般税收融资的养老金。政府精算师阿尔弗雷德·沃森（AlfredWatson）认为，即使现有经过家计调查的养老金，最终也将变得不可持续，若用一般税收支付普遍养老金必将破坏国家财政。但是，如果所有在职人员都做贡献，那么可以通过已经建立的收取医疗保险费的管理机构来提供全民养老金。不过，向没有工作的妇女，或雇用记录中断的男女，或那些收入非常少的人支付养老金，仍然是一个问题。但是，对于这些类别而言，可以保留1908年家计调查养老金的缩小版本。工党在1924年组建了第一个政府，并广泛地预期会实行养老金法案。但在其存在的九个月中，这个少数派政府没能采取行动。保守党再次夺权，温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill），获胜的保守党政府的财政大臣，抓住机会，在工党高层制造混乱，并在极不稳定和危险的时刻维护领导。他在1925年提出了一个缴费型计划；在接下来的一年，轮到丘吉尔面对“大罢工”。新的缴费型计划的运作反映了沃森（Waston）和其他公务员的想法。为那些不能根据新计划提出申请的人设置了带有家计调查的养老金，女性占70岁的以上养老金领取者的63%。迈克柯尼尔（Macnicol）写道：
我们应该注意到，对于养老金的需求，从来都不会有严重的争议。1920年的世界与1890年的世界非常不同，保守派可以辩称，贫穷的老年人应该为他们过去显然缺乏远见而没能力储蓄的生活承担后果。各种因素使这个观点在政治上是站不住脚的，特别是大众民主的压力，劳工运动日益增加的力量和信心，养老金领取者有组织的游说，以及退休缓慢蔓延到越来越多的老人。
（未完待续，见【中】篇）
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