【封面】 国家行政学院马庆钰：公权力还很习惯打独球
社会资源配置的效率取决于制度供给。制度杠杆用得对不对，决定了社会力量的发展状况和社会资源配置的效果。
马庆钰
国家行政学院社会和文化教研部副主任
撰文：章伟升
来源：《中国慈善家》2016年12月刊，原文标题《马庆钰：良好的制度是第一生产力》
2012年，中共十八大明确提出全面深化改革，要让市场在资源配置中起决定性作用。这项理念也贯穿于社会服务和公益慈善领域。
国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰认为，政府在简政放权、激发社会活力上有积极变化，但是公权力这一方利用控球后卫的地位打独球还相当习惯，致使其他社会参与主体在球场上无球空跑的现象仍然比较突出。
马庆钰意识到，新旧路径博弈可能导致资源配置方式飘忽不定，便特别强调制度的关键性作用。他说，目前最需要的制度是：
为社会组织的自主性参与提供制度和政策保障；
将鼓励民间资本参与养老服务业的税收和人才政策，适用到教育、医疗、生态环境、弱势群体的援助的社会服务组织当中去；
社会组织中党社关系一定要合理界定；
为国内国外社会组织服务与合作制定更加便利的政策；
为社会组织走出去发挥国际作用制定配套政策；
通过制度安排限制公共权力对社会组织的不当干预；
用制度设计推动官办社会组织社会化和事业单位改革正确地转型。
《中国慈善家》2016年12月刊封面
《中国慈善家》： 2016年中国非公募基金会论坛上，几位发言嘉宾都提到，社会力量应该发育出自己的主体性，不依附于政府和资本。以社会组织的经济贡献率为例：2014年，民政部的统计数据显示，全国60多万个社会组织的服务增加值为638.6亿元，占GDP的1‰，这个比例民政部保持到2015年。你的研究团队提出是4000亿左右，约占GDP的7‰，这个数据提振人心。
马庆钰：这真的得感谢徐永光老师，我认为他是最具开拓性的，我们是受到他的启发和指引，进一步用系统、学理性的分析做成框架，重新核算统计社会组织的经济贡献，下一步我们希望能够建立一套衡量社会服务的经济指标体系。
社会组织的贡献长期被矮化，很不利于对它的功能作用做出客观评价。在此认知之上的相关政策出现了一些问题，都是源于对社会组织的认识不足。另一方面，社会组织的服务供给就是社会服务供给，属于现在比较被推崇的绿色产业、服务业，它和经济结构调整、供给侧结构性改革直接相关。供给侧改革主要是优化社会消费品的需求与供给，解决供给端产品、服务低质、低效的问题。
现在的问题在于，大家对供给侧改革的关注点都放在经济资源上。我觉得，社会资源也很重要。经济资源配置的主体是企业，社会资源配置是解决社会服务性产品的供给质量，指向的是社会服务领域，自然就需要社会力量发展起来，包括基金会、社团、社会服务机构等社会组织，这是一个新命题。
从这个意义上讲，我们希望解决两个问题：一是社会组织长期被矮化；二是供给侧结构改革的新领域—社会资源配置。这两个问题如果能得到认可，形成共识，就会影响长远的制度供给，这是根本性的改变。
《中国慈善家》：你曾预测，到2020年，全国各类社会组织的数量能达到90多万个。这个预测比较乐观，依据是什么？
马庆钰：基于过去的政策杠杆。1978年邓小平带领中国进行改革开放，效果是芝麻开花节节高，社会组织从无到有，这是有目共睹的。我们做过统计，大致分了几个时期： 1978年到1990年为恢复期，社会组织的数量达到20万家；1990年到2001年时曲折发展，达到25万家；2001年到2012年的十八大，是平稳发展期，数量达到50万家；接下来就是从2012年总书记习近平、总理李克强这个班底之后，到2015年底总数达到65.5万家。
三年增加了16.5万家，我取平均值，每年大概增加5.5万家。我用这个做简单推演，数值区间是：最高116万家，最低88万家，中间就是在100万家左右，基本上问题不大。
除了数量，我还提出质量的比例。也就是说,能够直接提供服务的实体类社会组织，一定要增加比重，能达到60%才行。另外一些可做可不做的组织，占40%。在这个基础上，我认为为社会组织提供资源的基金会，应该达到1-1.5万家。现在是0.5万家左右，徐永光老师他们认为这个目标可行。这样的话，我们的发展既有数量又有质量。
但这只是我的一个判断，有可能接近于准确，也有可能落空。就看下一步，直接登记政策是否能够落地，现在看来也有些别的变量。
《中国慈善家》：《基金会管理条例》正在修订，草案显示：在县、设区的市、省级民政部门登记的基金会，注册资金分别不低于200万元、400万元和800万元，在国务院民政部登记的基金会，注册资金不低于8000万元，这条规定引起了很多关注。
马庆钰：所以我说一些变量进来了。门槛提高，游戏规则变了，就会影响我的判断。包括我说的四类社会组织直接登记，这个规定挺好的，这四类社会组织能够占到所有社会组织的相当比重，但是目前来看出现了一些新的东西，会影响到我之前的乐观判断。
《中国慈善家》：公益行业普遍反映，一些《慈善法》里没有的规定和要求，在《基金会管理条例》（修订草案）里出现了。你认为这反映了公共部门的一些现状，具体是指什么？
马庆钰：纠结，这是一般性现象。一个社会存在种种博弈，主要的博弈就是公、私之间的博弈，进一步说就是公权和私权之间的博弈。一方面，改革开放不断激发社会活力，壮大社会力量，另一方面也带来一些矛盾。因为社会力量发展，有时候会分享公权的资源。
当社会力量利用政策杠杆发展壮大后，公权自己培养的力量也会成为它自己的竞争对手，所以会纠结。更何况，在这个过程当中还有一些社会组织自身，或主观，或客观，或故意或非故意地有不规范行为，这也是造成公权纠结的原因。
一个正常社会，公权和私权就像处于拔河状态，此消彼长。只要没有一方处于压倒性胜利，社会应该是平稳的，否则社会就不平衡，这叫做博弈平衡论。
《中国慈善家》：在这种新旧路径的博弈中，你发现了什么新变量？
马庆钰：我看到一些很奇怪的现象。十三五规划和十八大有明确说法，要推进符合条件的事业单位转为社会组织，这是顶层设计的基本政策导向，但是现实当中与此相反的做法出现了。
2015年12月，国家事业单位登记系统出台《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）》，在地方上产生了联动效果。
2016年2月，一个南方省份就出台了《关于开展建立各类事业单位统一登记管理制度试点 促进民办公益事业发展的指导意见》，里边规定：凡具有国有资产成份、且不以营利为目的，从事教育和医疗卫生等公益活动的民办公益服务机构，经事业单位登记管理机关审核同意，可登记为事业单位法人。这个事情不光在这个省，其他省份也迅速跟进了。原因是什么呢？体制内力量喜欢壮大自己的队伍，体制外的社会组织也愿意进来。我主观认为，不论这么做是出于什么样的目的，至少在理念上有根深蒂固的情结—民不如官，私不如公，外不如内。
资源配置有两个方式，一个是传统的计划配置，另一个就是市场化、社会化配置。经济资源的市场化配置已经被大家接受，但是在社会资源上，大家还是没有完全接受市场化、社会化配置，所以才会出现这种现象。
还有一个我最近在慈善领域观察到的现象。大家都在说，运动员和裁判员不能同体，我们现在的基本框架没有问题，“运动员”负责慈善服务，“裁判员”负责监督，管规则，分工挺好的。
但是我发现合二为一的情况仍然存在，比如慈善总会到底是干什么的？它是社团，同时又具有慈善功能。从法规上来讲，也不是不可以，特别是慈善法出台后，凡符合条件的各类社会组织都可以认定或者登记为慈善组织。我纠结在什么地方呢？有官方背景的慈善总会，到底是管慈善行为，还是管规则、管伦理？你不是公募基金会，但又开展大量的公募活动。而且，从编制到办公场地，都是属于政社不分的情况。
我们看到，有些地方的慈善总会，募捐能力不是一般的厉害，这种能力来自于政府背景，不是通过自动自发的社会性募捐，而是通过召集企业来捐。说是大家很踊跃地捐赠了，但实际上是吗？我认为不是，这还是传统的派捐。
《中国慈善家》：派捐行为是违规的，慈善法明令禁止。
马庆钰：对。还有，如果是国有企业，董事长拍着胸脯把钱拿出来的时候，问没问过那些小股东们，没问过吧？这又是违规。那么私营企业呢？他们要么是担忧不给的后果；要么就是他们给了，但可能下一步有某些交易行为。我认为这是对慈善募捐的扭曲，这里改革的空间和余地很大。
《中国慈善家》：你提过政府推进社会组织改革的五个关键任务：推进官办社会组织改革；改进准入制度；推出税收优惠政策；改善政府监管和党政服务关系。如果这几个任务不解决好，推进社会资源的供给侧改革比较困难？
马庆钰：对，社会资源配置的效率取决于制度供给。我甚至讲到一句话，良好的制度供给是第一生产力，它甚至超过了科技。制度杠杆用得对不对，用得有利不有利，决定了社会力量的发展状况和社会资源配置的效果。所以有些东西我们还得继续坚持，比如刚才说的社会力量的主体性，这个很重要，不自主就失去了存在的意义，就变成别的了。现在确实还存在一些问题，比如政社分而不开，或者有的分有的不分，还有裁判运动员合二为一，包括我们现在党组织和所在社会组织之间的关系，应该要处理得更好一些。
我有一幅对联：供给创造需求，市场配置资源，横披是供给侧改革。供给有一系列的供给主体，包括政府、企业、社会组织和其他创新主体。有了这些东西，还不能够真正解决供需之间的关系问题，不能够保证我们的资源配置有效问题，还需要党和政府的制度供给。一个积极、良性的制度供给，自然会解决一系列社会资源配置当中的难题。
我举个例子：2015年，民政部、发展改革委、教育部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，我数了一下，有至少十个方面的优惠政策，涉及免税、人才支持、关联交易等等。养老服务机构实际上就是民办非企业单位，既然能享受到一系列的支持性政策，这就属于优化制度供给。
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