道可特研究 | 政府采购与招标投标系列七：事业单位使用应纳入预算管理的资金进行采购的项目属于《政府采购法》调整范围

蔡锟道可特法视界 2023-08-26

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「道可特法视界第1736篇原创文章」

引言：由国家机关作为主体实施政府采购，是我国经济发展的重要推动力量。近年来大量出现的政府和社会资本合作（PPP）项目，亦丰富了政府采购的内涵。而招标投标，能够通过充分竞争有效选取最优交易对象，既是我国市场经济的组成部分，也是政府采购的主要方式。两者相互交织，互为犄角。

道可特“政府采购与招标投标”系列，旨在通过对相关典型判例的分析，展现在“放管服”改革和优化市场营商环境背景下政府采购与招标投标中的监管标准与逻辑，并对政府采购与招标投标的制度完善建言献策。

【要点摘录】

1. 无论资金是否实际纳入预算管理，只要该资金应纳入预算管理，则事业单位使用该资金进行的采购活动即属于政府采购活动，应受《政府采购法》规制。

2. 被投诉的采购活动不属于政府采购活动，是财政部门不受理该投诉的正当理由之一。

3. 基于司法谦抑原则，财政部门在投诉处理决定中未认定的不予受理条件，不应成为人民法院认定投诉处理决定是否合法的依据。

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一、无论资金是否实际纳入预算管理，只要该资金应纳入预算管理，则事业单位使用该资金进行的采购活动即属于政府采购活动，应受《政府采购法》规制

《政府采购法》第二条第二款规定，本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

从该规定可见，界定政府采购的范围有四个重要因素：采购主体、资金来源、集中采购目录和采购限额标准。其中，就资金来源，《政府采购法》界定为“财政性资金”。

不过，“财政性资金”是长期起来财政管理中约定俗成的概念，虽然大量使用，但并不是一个内涵明确的法律概念。因此，《中华人民共和国政府采购法实施条例》在第二条第一款中，进一步对“财政性资金”进行了解释，明确了该资金所指向的是纳入预算管理的资金。

随着2015年修订后的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）实施，政府的全部收支均需纳入预算管理的制度全面建立（《预算法》第四条第二款）。虽然该法中未明确提及事业单位，但是明确提出各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成（《预算法》第八条）。在财政部根据《预算法》制定的《行政单位财务规则》（财政部令第71号）和《事业单位财务规则》（财政部令第68号）中，则进一步明确了无论是行政单位还是事业单位，其各项收支均应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。

根据前述分析可见，在我国现行预算管理体制下，作为预算单位，行政机关及事业单位的所有收入均属于预算内资金收入，不存在未纳入预算管理的资金范围。甚至可以说，在预算单位所有收支全部纳入部门预算管理的情况下，政府采购的界定四要素中的“资金来源”要素已经几乎被主体要素吸收，即只要是预算单位进行的采购活动，无论资金来源如何，都应依法纳入政府采购范围。

在本文后附的典型案件中，沁水县人民医院作为一级事业单位，其包括所谓“自筹资金”在内的所有收入均应属于预算收入，使用该“自筹资金”实施的采购活动亦属于政府采购活动，应当接受财政部门的监管。而这也是该案二审法院作出判决的主要依据。此外，沁水县人民医院未按照《预算法》规定要求将所谓“自筹资金”纳入预算申报管理的行为，还应在该案之外承担相应的法律责任。

同时，还应予以注意的是，“纳入预算管理的资金”中的“纳入”所指的是应然纳入而非实然纳入。因为一方面，《预算法》中关于政府预算及预算管理的规定，并非以预算单位是否实际纳入来判断是否构成预算。另一方面，如果以采购资金是否实际纳入预算管理作为是否政府采购活动的判断标准，则极易导致为规避政府采购监管而故意改变资金属性的情况发生，不仅损害了政府采购的监管秩序，而且破坏了我国的预算管理制度。

二、人民法院不应以财政部门在投诉处理决定中未提及的理由作为认定投诉处理决定合法正确的依据

1. 被投诉的采购活动不属于政府采购活动，是财政部门不受理该投诉的正当理由之一

《政府采购质疑和投诉办法》第二条规定，本办法适用于政府采购质疑的提出和答复、投诉的提起和处理。由此可见，被投诉采购活动属于政府采购活动，是能够适用《政府采购质疑和投诉办法》开展后续调查处理的前提要件。

《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款规定，政府采购投诉应当符合以下五个条件：

① 提起投诉前已依法进行质疑；

② 投诉书内容符合本办法的规定；③ 在投诉有效期限内提起投诉；④ 同一投诉事项未经财政部门投诉处理；⑤ 财政部规定的其他条件。

该办法第二十一条第（二）款规定，投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由。

由此可见，虽然《政府采购质疑和投诉办法》第十九条未明确将“被投诉采购活动属于政府采购活动”列为投诉应符合的条件，但是基于该办法的立法宗旨，这一要求是隐含的必备要件，且与第十九条中的其他条件并列且相互独立。该要求不符合时，财政部门有权对相应投诉不予受理。

2. 基于司法谦抑原则，财政部门在投诉处理决定中未认定的不予受理条件，不应成为人民法院认定投诉处理决定是否合法的依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该法第四十条规定，人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

根据前述规定可见，行政机关作出行政行为在前，人民法院进行司法机关审查在后，这是行政诉讼中法院应保持司法谦抑原则的具体要求，也是对行政机关首次判断权的尊重。因此，对于行政机关在职权范围内已经作出判决并予以处理的事项，法院具有审查权，而对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

关于政府采购投诉处理决定的行政诉讼案件也是一样。对财政部门作出的不予受理或驳回投诉决定，法院只应审查财政部门在作出该决定时已经认定、判断的事项，而不能对财政部门在作出该决定时未认定判断的事项予以分析，甚至以未经认定判断的事项来推定决定的合法性。

以典型案件为例，一审法院作出一审判决的理由除了认为涉案项目不属于政府采购项目外，还提出质疑的众华佳公司未在规定时间内报名并获取招标文件，不属于适格质疑人，沁水县财政局以投诉不符合法定受理条件为由驳回其投诉结论正确。

但是，在规定时间内报名并获取招标文件，属于供应商可以提出质疑的资格要件，在投诉中所对应的是《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第一项之“提起投诉前已依法进行质疑”的受理条件。但就这一点而言，沁水县财政局在1号投诉处理决定中并未论及，也并未将其作为驳回众华佳公司的理由。

因此，在沁水县财政局并未对“众华佳公司是否在规定时间内报名并获取招标文件而符合提出质疑的资格要件”这一事项作出认定、判断及处理的情况下，一审法院主动以此为由认定1号投诉处理决定结论正确有违司法中立、司法谦抑的基本要求。也因此，一审法院的这一观点未能获得二审法院的认可。

典型案例

1. 审理法院及案号：

一审：山西省阳城县人民法院〔2020〕晋0522行初80号

二审：山西省晋城市中级人民法院〔2021〕晋05行终11号

2. 裁判要旨：

根据现行相关法律法规的要求，公立医院应严格预算管理、强化预算约束。国家要求医院推行全面预算管理，旨在弥补当前公立医院存在预算管理体系不健全、预算编制流程不规范的问题。公立医院作为事业单位，其任何收入均应属于预算收入，应纳入预算申报管理。公立医院使用应纳入预算申报管理的资金进行的采购活动属于政府采购活动，应受财政部门的监督。

3. 案件经过：

涉案项目为“沁水县县乡医疗机构一体化信息化建设项目”，采购人为沁水县人民医院，采购代理机构为山西省招标有限公司。

2020年6月18日，沁水县人民医院委托山西省招标有限公司在山西省招投标公共服务平台、全国公共资源交易平台（晋城市）、山西新点招投标交易平台上就涉案项目发布招标公告。

招标公告中载有以下内容：“本次招标为全流程线上招标项目，投标单位须入驻山西省投标人主体库并办理山西CA后，即可在规定时间内在线报名、获取招标文件，在线报名和获取招标文件不设任何资格限制。”

2020年6月28日，山西众华佳科技发展有限公司（以下简称“众华佳公司”）对涉案项目提出质疑，但采购代理机构以该项目非政府采购项目拒收质疑函。

2020年7月21日，众华佳公司向沁水县财政局就涉案项目提交投诉书。沁水县财政局受理后，于2020年8月31日作出沁财裁决字〔2020〕1号投诉处理决定书（以下简称“1号投诉处理决定”），以涉案项目未在该局采购管理办公室登记备案，不属于财政局政府采购监督管理项目，不符合法定受理条件为由，驳回众华佳公司的投诉。

众华佳公司不服1号投诉处理决定书，于2020年10月14日向山西省阳城县人民法院提起行政诉讼。

4. 法院观点：

一审法院认为：

首先，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本案中，沁水县人民医院的招标项目系经沁水县发展和改革局、沁水县行政审批服务管理局审批的项目，涉案项目未使用纳入预算管理的财政资金，使用的全部是自筹资金，并且未在沁水县财政局办理登记备案，因此不属于政府采购监督管理项目。

其次，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定，质疑供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商；潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。本案中，众华佳公司在案涉招标活动中，未在规定时间内报名并获取招标文件，更未参与采购活动，依法不属于质疑供应商。沁水县财政局以投诉不符合法定受理条件为由，驳回众华佳公司的投诉并无不当。

综上，一审法院认为众华佳公司要求撤销沁水县财政局作出的1号投诉处理决定书的理由不成立，据此判决驳回了众华佳公司的诉讼请求。

众华佳公司不服一审判决，提起上诉。

二审法院不同意一审法院的观点，认为：

根据《中华人民共和国预算法》第二十七条第二款、国家卫生计生委2015年3月24日发布的《公立医院预决算报告制度暂行规定》第三条、国家卫生健康委和国家中医药管理局制定并于2021年1月1日起施行的《公立医院全面预算管理制度实施办法》第三条等法律、法规及规范性文件的规定可见，国家要求公立医院严格预算管理、强化预算约束。要求医院推行全面预算管理，旨在弥补当前公立医院存在预算管理体系不健全、预算编制流程不规范的问题。本案中，沁水县人民医院在进行涉案项目的招标采购过程中未进行备案登记，未纳入预算申报管理，已违反了上述规定。对此，沁水县财政局应当依照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）相关规定对沁水县人民医院的采购活动履行监督管理职责。因此，该局以“案涉招标项目未在沁水县财政局采购管理办公室登记备案，应不属财政局政府采购监督管理项目”为由对众华佳公司的投诉请求不予受理的理由不能成立。