「 道可特法视界第1764篇原创文章 」
前言：双碳背景下，新能源产业作为我国“十四五”规划的战略性新兴产业之一，近年来取得了举世瞩目的成就，新能源行业的投资并购市场也展现出前所未有的活力。《双碳背景下新能源领域法律服务系列文章》是道可特新能源法律服务团队结合相关实战经验，基于对新能源领域法律问题的研究和探索所撰写的文章。文章涉及新能源项目开发建设和投资并购各阶段的法律问题，包含风电、光伏发电、氢能、储能和生物质能等方面，欢迎持续关注。
近年来，我国大力推进光伏产业的发展，颁布了大量光伏产业发展的政策法规。依托政策补贴和能源转型的机遇，我国光伏产业经过十几年的黄金发展期，光伏发电技术日益成熟，产业规模日益壮大，光伏产业开始从追求速度和规模发展转向追求高质量发展。
光伏发电是利用半导体界面的光生伏特效应而直接将光能转变为太阳能的一种技术，分为分布式光伏发电和集中式光伏发电。分布式光伏电站特指在用户场地附近建设，运行方式以用户自发自用、多余电量上网，且在配电系统平衡调节为特征的光伏发电设施。分布式光伏项目通常可以分为户用分布式光伏和工商业分布式光伏项目。其中户用分布式光伏项目是指个人利用自有住宅或自由营业性建筑建设的分布式光伏发电项目；工商业分布式光伏项目是指企业建设的非户用分布式光伏项目。集中式光伏发电是指通过建设与公共电网相连接且共同承担供电任务的太阳能光伏电站进行发电。大型地面光伏电站一般位于郊区或偏远荒漠、丘陵。而分布式光伏强调就地消纳，一般位于工业厂房、商业建筑、农业设施、市政等公共建筑、边远农牧区及海岛。分布式光伏电站在项目地点选择和协议签订方面牵涉的问题更为繁杂，需考虑建筑业主的诚信、建筑的安全性和寿命、违约风险等各方面因素。分布式光伏发电和集中式光伏发电存在以下相同点和不同点：
二、光伏项目的建设流程
光伏发电项目的开发，一般分为项目前期阶段、项目建设期、项目竣工验收期和项目运营期。大部分省份大型地面电站的项目流程为获得路条、可研报告及评审、办理各项支持性文件、项目核准、开工建设。目前已有部分省市简化为地市级或县级部门备案、办理各项支持性文件、开工建设。具体流程如下图：
分布式光伏项目流程为办理文件、地市级或县级部门备案、开工建设，个别地方还更简化。具体如下图：项目前期阶段一般先与地方政府签署开发协议或合作协议，然后选址测光，根据测光数据进行资源评价，对具备开发价值的光伏电场开展建设条件论证，做出经济技术可行性的判断。一旦决定开发，光伏发电项目开发企业要向地方能源主管部门备案。完成项目备案后，开发企业开展建设用地预审与选址意见、环境影响评价、水土保持方案、矿产压覆查询、地质灾害危险性评估、文物保护调查、军事设施保护意见、职业病危害预评价以及电网接入系统设计审查等工作，按照规定履行审批、审查或者备案手续，获得各项行政审批文件，方可开工建设。项目建设期是指项目备案制项目验收期之间的阶段，主要涉及新项目施工准备、主体工程施工、工程启动和验收以及工程移交生产验收几个环节。施工准备环节的主要工作有招标采购及合同签署、建设用地手续办理、施工许可手续办理、办理融资、申请质量监督、施工图设计、完成“四通一平”；主体工程施工环节主要进行土建和安装，包括质量监督、消防设计审查、防雷设计审查、水保检测、职业病危害因素检测、环保检测等工作，随着工程进展启动验收和工程移交生产验收。该阶段主要涉及与项目资产的合法身份相关的法律手续，主要有建设用地规划审批手续、施工许可证、施工期间的质量监督、消防设计审查、防雷设计审查、水保检测、职业病危害因素检测、环保监测等。项目竣工验收期是指项目进入施工验收的环节，主要工作包括工程质量验收、竣工决算和审计、概预算执行情况审核、工程档案整理等工作，在竣工验收之前要完成水保验收、环保验收、消防验收、安全验收、计量验收、档案验收和职业病防护设施验收等专项验收。自2013年8月29日起，根据《光伏电站项目管理暂行办法》规定，省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理，意味着光伏发电项目已经由核准制改为备案制。因此，对于光伏发电项目，可以在备案后再行取得土地预审、规划选址意见和水土保持批复等手续。但实践中，对于光伏项目的备案程序和文件，各省级地方政府的规定却不尽相同。通常而言，光伏电站项目的投资主体提出备案申请时，一般应提供项目实施方案、项目选址使用或租用协议、省级电网企业出具的并网审核意见、项目单位营业执照及其他相关文件，其中项目实施方案主要包括规划选址、太阳能资源测评、建设规模、建设条件论证、电力送出条件和电力消纳分析。前述文件只需在申请时一并提交，但无需主管部门审批，不属于项目开发前手续。对于分布式光伏发电项目的备案和建设流程则相对简单，明确免除规划选址、土地预审等支持性文件。目前，我国光伏发电项目在投资项目管理角度是由市或县一级主管机关进行备案管理。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，对于实施备案制管理的项目，各省可自主规定备案机关及权限。近年来，随着光伏项目的大力开展，各省将光伏发电项目的备案级别逐步下放。目前，绝大部分省份已经将备案权限下放至市或县一级，但具体的备案级别还应关注项目所在地对于光伏项目管理权限的具体规定。针对工商业分布式光伏发电项目，其立项备案文件的取得方式和集中式光伏发电项目立项备案在申请文件和程序上并没有实质区别。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，企业应当自开工建设前通过主管机关设立的在线平台将相关项目信息告知备案机关并取得备案证明文件。针对户用分布式光伏项目，根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》的规定，应由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。该规定意味着，户用分布式光伏项目也应取得立项备案，但与工商业分布式光伏项目和集中式光伏项目不同的是，其可以由电网企业进行登记，并由电网企业集中代个人向当地能源主管部门办理项目备案，即申请项目建设的自然人无需亲自办理立项备案手续。光伏项目的备案文件通常会写明目标项目的名称、建设地址及面积、总装机规模、上网方式、项目预算总投资额等内容。针对备案项目，企业应当按照《企业投资项目事中事后监管办法》的规定，自备案后2年内开工建设，未能开工建设或者未办理任何其他手续的，项目单位如果决定继续实施该项目，应当通过在线平台做出说明；如果不再继续实施，应当撤回已备案信息。因此，备案文件的期限应为2年，项目应在2年内开工建设。对于风电和光伏项目在取得核准/备案文件后，还需要办理其他项目合规性手续，此类手续散见于各类法规文件之中，虽然不再作为风电项目核准、光伏项目备案的前置程序，但仍然对项目的合法性有着重要的影响。因此，项目主体必须按照规定取得相关支持性文件，才能使得项目合法合规。具体支持性文件如下图：
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【敬请期待】关于风电和光伏项目的其它支持性文件取得的法律分析，笔者将在《双碳背景下新能源领域法律服务系列文章——项目开发备案/核准篇（下）》继续解读。
李 静北京市道可特律师事务所高级合伙人
北京市道可特律师事务所公司委员会副主任
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陈 杰北京市道可特律师事务所管委会委员北京市道可特律师事务所高级合伙人北京市道可特律师事务所金融专业委员会主任
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