摘要：在北交所IPO项目中，有诸如环保类企业、能源类企业等类型的发行人存在通过签署特许经营协议的方式获得业务经营区域内的特许经营权的情形。对于该类基础设施特许经营权，在当前的审核背景下主要的规范要点如何，以下，我们将通过规则及案例，对该等问题展开分析。
一、基础设施特许经营的概述及相关规定
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，所谓基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。根据规定，基础设施和公用事业特许经营采取的主要方式包括，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府以及特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营或其他方式。实践中政府特许经营协议的签约主体一般是政府和投资人。此外，若成立项目公司，则由政府与投资人签订初步协议后，再由政府与项目公司签订特许经营协议。根据上述规定，我们理解，基础设施特许经营是兼顾政府、企业和社会利益的一种有关基础设施的投融资模式，适用于我国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。由基础设施特许经营发散来的合同的交易诸多，也同时包含多样的法律关系。其中涉及特许经营权的授予、收回、政府信息公开、行政许可、招投标方式订立合同等行为因涉及相关行政审批和行政许可的内容，人民法院裁定应适用行政诉讼程序解决，而对于其他涉及民事法律关系的内容，诸如对外融资签订的抵押质押合同、担保、对外分包等问题，则纳入民事法律关系予以调整。基础设施特许经营权涉及的法律关系的复杂性也使得其成为IPO或再融资审核中重点关注问题的原因之一。二、从IPO或再融资案例看对基础设施特许经营权的审核要点经公开信息披露渠道检索，各大板块IPO或再融资案例中均有涉及对基础设施特许经营权的审核案例，而对于该等审核案例，相关审核重点也较为集中，对此我们总结如下：特许经营权取得方式往往涉及公开招投标、政府审批等不同的流程，因此论证该等特许经营权取得方式的合规性是审核案例中出现频率最多的问题之一。在该等审核要求下，需主办券商及律师结合特许经营权取得方式、程序相关的法律法规的要求核查特许经营权的实际取得方式是否合规，是否应当通过招投标方式（或公开竞争方式）取得，是否支付对价、支付的价款、支付的方式和支付时间，经营权取得过程的违规行为（如有）是否构成重大违法违规行为，公司特许经营协议是否存在被认定为无效的风险，公司的风险防控控制措施及其有效性、可执行性。目前对于基础设施特许经营项目中签订的《特许经营协议》主要内容有明确法律规定，而协议的签订主体、协议的主要内容及生效要件等都构成影响协议效力及协议实际履行效果的重要因素。因此，在审核要求下，需要发行人披露《特许经营协议》的关键条款，协议内容是否符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》等相关法律法规的规定，相关审批权限是否符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等法律法规对审批权限的要求，是否合法合规。签订特许经营协议后，公司的履约义务包括项目的投资建设、运营、移交等多个环节，因此各个环节涉及的会计处理均不同。财政部于2021年2月印发《企业会计准则解释第14号》，对PPP项目的实务操作提供了新的规范文件，并于2021年8月发布《PPP会计处理应用案例》，对具体业务的实务应用以案例形式作了详细介绍。根据解释14号的规定，在特许经营权资产的收费金额不确定时，应将对价金额或确认的建造收入金额确认为无形资产。因特许经营权作为发行人的一项重要资产，因此核查其权属是否存在瑕疵也是审核过程中关注的重点之一。在此种情况下，需要重点分析发行人是否将特许经营相关权益质押或设置其他他项权利的情形。如质押，请说明质押的基本情况，质押借款的主要流向，结合目前财务状况，进一步说明上述质押形成债权债务关系的情况及后续解决的计划安排，是否存在导致公司特许经营权出现纠纷或潜在争议，是否会对发行人生产经营产生重大不利影响。因特许经营权的运行模式多样化，因此对于特许经营权的具体运营模式的合规性分析也是审核关注要点之一，尤其涉及资产权属的处置问题。如发行人特许经营权的具体运行模式（如BOT、TOT等），是否需要纳入财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库，政府购买服务资金是否已经纳入预算并经人大批准，相关项目是否符合相关财政等政策要求，是否存在集体资产、国有资产流失的情形，相关设施的权属与到期后的处置安排。通过查阅相关案例，我们理解，针对基础设施特许经营权的审核关注要点涉及从特许经营权的取得、合同签订、实际履行以及后续处置等各个方面，一般需要具体落实如下问题：
1. 因特许经营权涉及时间周期较长，因此需要梳理当时特许经营权取得的书面材料等文件，如招投标文件、询价文件、政府相关会议纪要等，结合当时有效的关于政府采购法的规定、政府和社会资本合作、政府实施竞争性磋商采购等的相关法律、部门规章及规范性文件的规定，展开说明发行人取得特许经营权的背景，分析取得方式的合法合规性，必要时可以通过取得政府方的书面确认或访谈确认文件以进一步协助确认特许经营权取得方式合法合规的要求。
在此部分，需要重点分析特许经营权的取得未经招标投标程序是否影响合同效力的问题，如有必要我们认为可结合相关司法案例进一步佐证证明。司法实践中，部分法院即认为基于特许经营协议具备的强管理性的特点，需经招标或拍卖等公平竞争方式的规定应当为对行政机关行为模式的约束，行政相对人在特许经营的准入模式上属于被动接受方，其在特许经营准入模式上没有选择权，且公开招投标的规定属于管理性强制性条款，不影响合同的效力。2. 整理特许经营协议的关键条款，梳理协议内容是否符合法律规定。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的有关规定，特许经营协议应当主要包括项目名称、内容；特许经营方式、区域、范围和期限，项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；所提供产品或者服务的数量、质量和标准；设施权属，以及相应的维护和更新改造；监测评估；投融资期限和方式；收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；履约担保；特许经营期内的风险分担；政府承诺和保障；特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等，如对相关内容没有明确约定的，建议与政府方再次明确确认。3. 对特许经营权项目实际履行过程中产生的行政处罚、争议纠纷等情况针对性予以分析，重点阐述是否构成重大违法违规以及是否及时整改，取得相关政府方的补充确认。4. 与财务尽调团队沟通确认特许经营项目涉及的资产认定及财务处理是否符合相关会计准则的要求，相关处理应有据可依，对于项目实际履行中涉及的费用支付方式、费用结算方式等凭证留存并核查。