大、特大、超大……中国到底需要多大的城市？

来源｜摘编自《寻找经济最优解》，东方出版中心，2021年6月出版

文｜魏尚进 哥伦比亚大学终身讲席教授

编辑｜米粟

据国家发改委数据，截至2020年年底，中国常住人口城镇化率超过60%、户籍人口城镇化率达到45.4%。中国城镇化率迈上新台阶，但仍远低于发达国家80%的平均水平。中国人口向城市群流动的趋势仍在持续。

现代经济发展的一个重要指标是城市化的进程。之所以要大型化，就是因为城市人口规模增长带来的正面集聚效应远远大于其带来的负面效应，户籍制度的改革将是中国经济增长的重要动力之一。中国人口体量大而人均资源占有量低，大城市化更加有利于集约成本。

‍▲图/IC photo

就此话题，我与上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭，北京大学国家发展研究院金融学教授、博士生导师徐远展开深度对话，共探中国城市化的发展之路。

城市规模是否有最优解

魏尚进：一个国家城市化的过程往往就是经济发展的过程。城市化发展本身具有正、负两方面的外部性：一方面，城市化能够产生经济集聚效应，提高企业效率，激发创新；另一方面，城市化也带来了“城市病”，例如交通拥堵、房价上涨等问题日益凸显。那么我们能否综合考虑这两方面的外部性，得出一个最优的城市规模呢？

▲图/新华社发

徐远：从长远来看，城市的外部性是城市发展必须考虑的重要问题，也是客观存在的现实。至于城市有没有最优规模，我认为答案是肯定的，但城市化的最优规模会随时间而变化。例如，在两千多年前的古罗马时代，根据当时的社会组织形式和技术发展水平，城市最多只能容纳一百万左右的人口。而当今时代，人口两三千万的超大型城市在全球比比皆是。

随着城市治理能力和科技水平的提高，城市的边界在不断扩张。在此过程中，我们也有能力更好地管理城市化的负外部性。例如，利用大数据技术实时监测交通动态，能够在一定程度上缓解城市交通拥堵的问题；以前由于消防、供水等基础服务设施以及危机管理措施的相对落后，限制了城市建筑的高度，因此人口密度较小，随着科技的发展这些问题都逐步得到缓解。所以城市的最优规模及其正、负外部性的控制，会随着特定历史时期的科技发展水平、社会治理水平的提高而不断进步，这是一个动态变化的过程。

陆铭：城市的正外部性和负外部性是可以通过研究估算的。我与合作者曾做过一项关于人力资本的外部性研究。我们研究发现，如果一个城市的人均受教育年限增长一年，那么城市的人均工资水平就能上涨21%左右。所以人力资本具有巨大的正外部性。至于负外部性，我也进行过相关研究。以交通拥堵为例，城市的人口规模增长1倍，人均通勤时间大概仅增加2分钟左右。以污染排放为例，当人口规模增长100%的时候，废水的排放量增长85%，因此污染物的增长量低于人口规模的增长量。所以，城市之所以要大型化，就是因为人口规模带来的正面效应远远大于其带来的负面效应。
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▲图/‍IC photo

至于城市规模，我认为中国城市常见的拥堵等一系列问题，不应该被当作限制城市规模的理由，这些问题恰恰是城市规模受到限制的结果。其中，城市规划是最重要的原因。过去中国的城市规划往往严重低估了人口增长的速度，结果导致城市基础设施的供给远远不足。例如，20世纪末上海市人口为1800万，2020年上海人口已经达到2400多万，二十年前规划的基础设施建设是严重滞后的。当供给小于需求的时候，会导致更加严重的城市病。这并非人口增长所致，而应归咎于城市规划的滞后。

城市化路径，何去何从

魏尚进：我们讨论城市化问题也要结合现代经济的特点，比如说老龄化问题。随着老龄化问题的深化，出生率的下降，住房紧缺状况可能进入一个自然缓和的状态。以欧洲地区老龄化问题比较严重的德国为例，德国几乎没有特别大的城市，城市内也很少见摩天大楼。比如法兰克福的摩天大楼的数量可能不足北京的十分之一，因此城市密度也不高。所以德国的情况是“城市化率高，但大城市化率很低”。所以，德国的城市化路径是否也可以供中国参考和选择？

徐远：关于城市化路径孰优孰劣，我认为没有统一的答案。德国有其自身的特殊性。历史上，德国政权比较分散，全国各地的基础设施系统都相对较为完善，所以在城市演化过程中就没有形成超大型城市。第二次世界大战后，首都柏林也被一分为二，因此也难以形成聚集效应。所以德国的城市化特征有其特定的历史原因。但美国、英国、日本、韩国等国家大多还是采取了“大城市化”的发展模式。中国由于人口体量大而人均资源占有量低，大城市化更加有利于集约成本。

陆铭：首先，在对比国内外城市化路径选择的时候，我们必须要明晰城市的概念。中国定义下的城市是指行政管辖区，在国外城市通常指自治体。例如上海，若以国外的概念来划分，那么它的每个县、甚至每个镇可能都是独立的城市。所以采用不同的比较尺度，就会有不同的结果。不同国家的城市化状况不能作简单粗暴的对比。

其次，关于德国的城市化道路，我们在分析的时候需要考虑到其历史的独特性，德国的城市化道路并不具有全球普遍经验。另外，德国目前尚未形成稳定的城市体系，但随着人口不断向柏林、法兰克福等大城市聚集，德国也正在向大城市化迈进。

▲德国小镇 巴登巴登 图/视觉中国

魏尚进：在欧洲除了德国，法国的情况也很特殊。巴黎人口占据法国人口的六分之一左右，但其他城市规模远低于巴黎，整个法国的大城市化率不是很高。类似情况也存在于奥地利、意大利等国家。

陆铭：首先关于大城和小国的定义，一定要放在国家总人口的层面来看。欧洲人口最多的国家也不过八千万，中国人口则有十四亿之多，两者不具有可比性。越大的国家其城市越倾向于大型化。在人地矛盾更为紧张的国家更容易出现大城市，因为大城市会集约利用土地资源，更加容易释放农村可贵的耕地资源，从而保障农业生产和国家的粮食安全。

另外，技术条件与城市发展的阶段息息相关。很多欧美国家的城市化兴起于第二次世界大战以前，即使经历过战火的摧毁，绝大多数的古城依然保存完好。所以，欧洲一些国家低密度的发展模式是由古城的发展模式决定的。

但是，中国的情况有所不同。其一，中国古代建筑大多为木制，到今天已经所剩无几；其二，二战期间中国城市建筑遭遇严重损毁，战后重建时面临的是新的技术周期。所以，中国的城市化阶段和背景与欧洲不一样，它完全是技术变化带来的新结果，我们不能把不同地区的城市化模式作简单的对比。

数字化重塑城市空间布局？

魏尚进：数字经济技术可以帮助人们降低对物理距离的依赖，比如，有一部分的集聚效应不再需要通过物理距离上的接近来实现，线上的交流就很顺畅，从而对优化城市空间布局提供了可行的思路。那么，数字技术的发展对未来的城市规模会带来什么样的影响呢？

徐远：我认为技术进步可以整合分散的需求。例如，我们可以利用数字技术召开线上会议，这在一定程度上弱化了聚集的必要性。但这只是针对浅层次的交流而言。更深层次的交流，例如商务会谈、深度教学等还是需要面对面的沟通。因此，智能通信工具在满足一部分需求的同时，又刺激了另一部分新的需求。就整体而言，技术进步的作用还是以促进城市聚集为主，不会改变历史大趋势。至于未来新技术会不会逆转这个趋势，还有待观察和验证，目前还没有证据表明，技术会完全替代面对面交流。

陆铭：大家通常会以为信息技术发展会取代面对面交流，这其实是一个思维误区。所谓“取代”只是局部取代，并非全局替代。当年人类发明电话和电报的时候，也仅仅在一定程度上取代了面对面交流。另外，未来社会发展需要靠创新驱动，创新在推进人类发展和技术进步的过程中将发挥越来越大的作用，而创新恰恰最需要思想的交流，知识的生产和传播都需要面对面进行。面对面交流的效率要远远高于线上交流。

此外，我们忽略了信息技术往往可以带来其他维度上的人口集聚。例如，我们可以通过手机叫外卖，于是市场对于外卖小哥的需求增加了，他们需要进行线下配送，同时与商家和用餐者面对面接触，一定程度上可能实际增加了人与人见面的频次。同理，打车软件也增加了我们对司机的需求，因为信息技术提升了供给效率。我们可以看到中国今天大量的新增就业就出现在外卖骑手和网约车司机人群中。所以信息技术反而是创造了更多的就业。而且城市越大、人口密度越高的地方，就能创造越多的岗位需求。

▲一名外卖员冒雨骑行送餐。图/ 半月谈  

当然，信息技术的确取代了一些线下活动，但同样有很多活动是信息技术不能取代的，诸如家政服务、老年护理等。经济学有一个规律，即当一些领域出现技术进步的时候，其劳动力需求往往会下降并流向技术进步慢的领域。随着信息技术的发展，劳动力的流入部门往往出现在服务业，而服务业往往聚集于人口密度大、收入水平高的城市。

所以信息技术的多元化使得各部分之间产生互补作用，在宏观层面上甚至增强了城市的集聚效应。从这几层意义上来看，我认为即使信息技术不断发展，最优城市规模也不会变小。

户籍制度改革欲速则不达

魏尚进：很多国家对城市化过程中的人口流动不设政策限制。但我国一直实施户籍制度限制人口流动，由此造成了很多资源扭曲，既不利于公正，也影响了效率。当然，户籍制度改革如果一步到位，对有些城市管理的冲击可能不小。那么我们应该如何把控改革顺序、优化户籍制度改革？

陆铭：当前中国已经加快推进户籍制度改革，国家层面对此已有深刻认识。2020年3月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中明确指出，接下来要重点推进特大和超大城市积分落户的改革。中国的户籍制度改革，最终将走向常住人口居住地登记制度。而且除超大、特大城市外，在具备条件的都市圈或城市群将探索实行户籍准入年限同城化累计互认。

需要注意的是，任何过于激进的改革都会带来意想不到的后果。针对中国现状，人口完全自由流动和户籍转成登记制度为理想目标，但欲速则不达。我认为中国未来户籍制度改革的最优路径是在中小城市已经放开户籍的情况下，重点深化城区人口五百万以上的特大和超大城市户籍的制度改革。在推进这些大城市户籍制度改革的同时，要加快速度降低门槛尤其是降低教育的门槛，提高居住年限和社保缴纳年限在积分落户中的权重。

徐远：我补充两点。首先，关于中国经济地理的布局，当前政策已经比较明确。2018年8月，中央财经委员会第五次会议召开，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局等问题。会议提到，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。未来人口和经济产业向核心城市聚集的方向基本确定，但是也要慢慢推进。

其次，户籍制度改革能否一步到位，这背后涉及成本问题，即如何为新市民提供公共服务。如果户籍制度一下全部放开，人口流入的城市会面临较大的财政压力。所以户籍制度改革需要慢慢来。例如在人口迁移时，可以携带原居住地的社保，作为在新城市享受服务的标准，这就为财政平衡争取了时间。新落户的市民同时也可以创造税收，对城市的贡献转化为当地财政收入，同步财政内部的转移支付，可以逐步化解财政压力。所以我认为户籍制度改革应该采取渐进的思路。

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