一分钟读懂地方融资新方向：PPP模式
|来源：建筑技术杂志社
PPP(Public Private Partnership)模式，也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP 模式的机构层次就像金字塔一样。金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。
金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。
金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。
PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
PPP模式的必要条件
1.政府部门的有力支持。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
2.健全的法律法规制度。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
3.专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
PPP成功案例 ：文化类项目如何应用PPP模式
|本文原载于《新理财》（公司理财）2016年第1期 作者秦长城
尽管在2015年5月23日国务院发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，已经明确指出将PPP模式的适用区域从传统的基础设施投资扩展到卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，但由于这些领域经营收入难以覆盖运营成本且与公众利益密切相关，所以在现实中，地方政府将这些领域“推入”市场的依然寥寥。在这些区域内成功的PPP案例在国内更不多见。
从此种角度来说，起始于2013年下半年的福州市海峡文化艺术中心项目，自然有其独特的样本意义。由于涉及文化领域，项目本身很难获取收益，所以在该项目启动之初便因为应标人数达不到限额而两次流标。随后，项目由公开招标转入竞争性谈判。政府和社会资本双方在风险机制、回报机制、退出机制上等关键点上进行了一系列谈判，最终使得该PPP项目成功落地。
在近期由中国财政学会公私合作研究专业委员会主办的第11期中国PPP沙龙上，福州市财政局副局长金晖辉在分享项目经验时表示，在民间资本参与PPP项目时，经常有的顾虑在于：一是项目合作期限长，金融机构往往考虑到资金风险等原因不愿意放贷造成民间资本融资困难；二是PPP项目政府控制盈利水平，而民间资本对盈利的要求更高，特别是在文化公益类项目上，二者之间态度差异更为凸显；三是PPP项目多为长期合作，民间资本顾虑到长期政策性风险，更倾向于中短期投资。
因此，在参与PPP项目时，若想使得PPP项目成功，政府与社会资本双方需要对上述三点着力解决。
风险分配框架界定
据金晖辉介绍，海峡文化艺术中心项目在启动之初，本打算使用传统的片区开发模式。但由于所涉及资金量巨大，再加上土地政策限制，片区开发模式存在巨大困难。此后恰逢财政部在2014年开始在全国大力推广PPP项目建设模式，海峡文化艺术中心项目自此转为PPP模式。
在PPP项目中，定价机制、风险共担机制如何设计，一直是决定PPP项目能否成功的关键因素。在海峡文化艺术中心项目开建之初，福州市政府便对此进行了周密考虑，并设置了清晰合理的风险分配框架。
按照项目建设规划，海峡文化艺术中心共包含歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅、艺术博物馆和影视中心五个部分。其中项目周期10年，前3年为建设期，后7年为运营期。10年期满后社会资本方必须将他们所持有的股权作价转移。从成本和效益角度，福州市政府把这五部分分为两类。其中歌剧院、音乐厅和多功能戏剧厅等专业性很强、运营难度相对大的部分作为B部分，通过公开招标方式，选择专业的运营商运营，项目公司只负责提供辅助服务，如维修服务和配套服务等。而影视中心、艺术博物馆、中央文化大厅及其他配套服务区，包括部分商业、广告项目，则作为A部分，由项目公司自营，政府如果需要使用艺术博物馆时，项目公司需无偿提供给政府使用。
金晖辉认为，之所以这样分配，“其实就是让专业的人去做专业的事儿，让最有能力承担风险的合作者承担风险。并通过一些边界条件的设定，使得这个项目在建设运营过程中既做到成本最低，又做到收益最大。”
而在项目成员主体构成上，分为建设和运营两类。在项目建设上，授权马尾新城文化发展有限公司（下称“马尾新城”）作为海峡文化艺术中心项目的招标人。此后，马尾新城通过公开招标方式与中建海峡公司共同注册成立项目公司（即海峡文体中心建设公司，下称“中建公司”）承担施工总承包，项目公司注册资本1亿元，在股权设置上，双方各占50%，此后双方再按持股比例进行项目投资。“在整个项目中，中建公司最大的利润点和收益点就是施工利润。” 金晖辉解释道。
而在后期项目运营上，福州市人民政府则授权福州市文化广电新闻出版总局通过特许经营的方式成立特许项目公司，特许项目公司负责海峡文体中心项目运营。
一般来说，在社会资本选择和政府合作时，往往会对政府履约特别关注。这一点，政府该如何来保障？
金晖辉表示，在此项目中，福州市人民政府授权福州市文化广电新闻出版局与项目公司签署项目特许经营协议，根据协议，在项目投资建设、合作、特许经营期限所有的范围内，项目的经营权都专属于项目公司，招标方需确保特许经营权的任何部分在本项目投资建设合作的期限内不再授予他人。同时，政府还将该项目的建设补贴、融资补贴、运营补贴等来源纳入到相应年度的财政预算，并报人大审批执行。
财务、融资模型搭建
如何设计财务模型与融资模型，实现项目本身公益性与经营性的平衡，是此PPP项目中的另一个关键点。
金晖辉表示，在海峡文化艺术中心项目建设初期，福州市政府对该项目进行了精确的财务模型概算，所涉及费用主要分为三类，分别是建设费用（包括建筑工程费、安装工程费、设备器具采购费用）、财务费用（即项目公司通过向金融机构融资产生的利息支出，包括建设期财务费用和运营期财务费用）、后期运营费用（主要包括员工的人力成本以及设备水电等）。政府对此三类进行财政补贴，其中建设补贴部分按照2.7亿元/年进行补贴，总共10年，累积补贴27亿。而融资补贴为5.65亿元，并且在进行融资补贴时，遵循合情合理原则，即在项目公司成立以后，由项目公司向金融机构申请融资。此时，政府对中标方投入的项目资本部分，按照相应的同期融资利率给予相应补贴。而资金部分，政府则按照正常的项目公司补贴融资利息。
而在运营补贴上，则主要包括两部分（上述A、B部分）。其中B部分经过模型测算，得出该项目后期运营成本大概在3.4亿元左右，而后期商业化运营的收入预计0.72亿元，运营收入显然不足以弥补运营支出，因此，为了保障社会资本具有足够的收益率，保障项目正常运营，政府对二者之间差额进行补贴，补贴额为2.68亿元。A部分由于项目公司自营，其补贴数额将根据后期情况另行确定。
金晖辉介绍，在该PPP项目实施过程中，始终有两个关注重点：
首先是成本问题。据金晖辉介绍，之前福州市也进行了诸多BT项目，“但成本都相当昂贵。很多BT项目都是边设计边施工，所以，当初通过工程招标选择BT合作方时，我们往往采取概算或者很粗略预算作为基数，其过程并不严谨，所含水分大。所以，对于海峡文化艺术中心项目，一开始我们就明确要求按照设计方案必须做到施工图设计深度，并在此前提下编制预算，同时预算要经过财政评审中心审核，在审定完的基础上再进行操作。”
其次在融资成本问题上，政府对融资成本严格控制。“凡是涉及财政投资项目，我们原则上要求融资成本和银行对接的融资成本不得高于基准利率。因此，我们对于该项目要求项目公司的融资利率原则上不能上浮。如果确实需要上浮，上限不能超过10%，而且需要上浮的贷款必须报批招标人。而如果上浮超过10%以外，则由社会资本合作方自己承担。这是边界条件。”
金晖辉表示，虽然项目公司并未参与前期项目设计，但项目公司由于要进行之后的运营，要考虑运营成本以及在项目中如何取得最大收益。因此，项目公司在建设过程中开始介入，并对原有的设计方案进行优化设计，以此来降低建设成本。
经验与反思
在金晖辉看来，海峡文化艺术中心项目作为福州市第一家正式落地的PPP项目，并且是文化类公共设施项目，投资规模较大，难点较多。相比单纯的工程招标方式，该项目通过PPP模式公开招标可以设定合理的投标人准入条件，有助于优选专业资质高、技术能力强、管理经验丰富、财务实力雄厚和信用状况良好的社会资本合作伙伴。通过双方组成项目公司，共同开展项目的设计、投融资、施工建设管理，以及运营维护和项目全过程合作，这是最经济高效的方式，有助于优化设计、压缩流程、提高效率。
回顾整个项目流程，金晖辉也自言有很多遗憾和值得反思之处。首先在参与主体上，海峡文化艺术中心项目参与报名的，多是一些央企和外地国企，虽然这些企业在资金、技术、市场、信誉等方面具有强大优势，而且央企本身也符合PPP合作模式中对社会资本的定义，但该项目并没有吸引到真正的民间资本，并未完全起到激发民间资本投资潜力和盘活社会存量资本的作用。
在金晖辉看来，民间资本在参与PPP项目时，主要的障碍在于融资困难、对长期性政策性风险心存顾虑和政府契约精神匮乏三个方面。“如果不解决这些问题，民间资本就不可能参与进来，PPP模式也自然无法起到撬动大量民间资本的作用。”
其次，“目前全国各地在推行PPP模式时，广泛存在重建设、轻运营的现状。” 金晖辉表示，当前中国正处于稳增长、调结构、促转型的关键时期，各地地方政府对城市基础设施建设有着大量资金需求，包括交通、水利、城市建设、文化、体育等不具有经营性现金收入的项目，而对这些项目，政府的首要目的还是在于把项目建起来，但对后期运营不太关注。“并且由于PPP项目合作期限长，启动项目建设是一届政府，项目完工转到运营阶段可能是一届政府，启动项目实施建设的政府尚不能很好关注运营，更不用说接手的政府。政府不重视运营，民间资本会更加顾虑重重。”
此外，在参与PPP项目时，还应该加强财政承受能力评估。“从目前的实践看，短期的PPP项目与传统政府投资模式比，特别是在今后更多PPP项目实施的前提下，必须要对每个项目进行财政承受能力评估，以控制PPP项目的财政支出规模，确保财政支出的责任到位，而并不能所有的项目都要按照PPP的模式一哄而上。对企业来说，在参与PPP项目时，也要特别注意政府的财政支付能力。对政府进行严格‘监管’。”
（全文完）
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