当代金融家 | 董 昀 探索与经验：谈美国的宏观调控决策协调机制
虽然“三驾马车”在经济分析和决策咨询方面发挥了很大作用，但仍不是一个地位超然的经济政策协调机构，无法从根本上解决部门之间的不协调问题。
来源 | 《当代金融家》杂志2019年第10期，原题为《美国的宏观调控决策协调机制及其对中国的启示》
随着我国经济实力的不断增强、市场经济的深化发展、国际形势的日益复杂，宏观调控面临着越来越多的挑战。加快完善宏观调控的决策协调机制，是提高经济驾驭能力、增强调控效果、降低协调沟通成本的客观需要，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。
美国作为成熟市场经济体的代表，自20世纪30年代凯恩斯革命以来，在宏观调控方面积累了不少经验教训，在宏观决策与协调机制方面也有不少的探索。尽管中美在根本制度、发展阶段方面存在较大差异，但追求宏观经济稳定的目标却是一致的。因此，本文将简要地描述美国宏观调控的决策过程与协调机制，以期对创新和完善中国的宏观调控机制有所借鉴。
在美国宏观经济政策制定过程中，政府主要部门在一些重大经济政策问题上常有意见分歧。如果这些分歧不能得到公平有效的解决，各部门负责人就会从部门利益或偏好出发，来游说总统。各经济部门负责人之间的“同床异梦”和不协调增加了经济政策制定过程中的协调成本，削弱了经济政策的有效性。正因如此，历届美国政府都在致力于构建高效的经济政策协调机制。
“三驾马车”机制
自肯尼迪政府之后，逐步形成了内阁经济政策分析与决策的“三驾马车”机制：由财政部、总统经济顾问委员会、行政与预算局组成的“三驾马车”在政府经济议程中发挥核心作用。
“三驾马车”的组成人员分为三个层级：财政部部长、经济顾问委员会主席、行政与预算局局长组成了最高级别的第一层级；财政部分管经济政策的助理部长、经济顾问委员会的宏观经济学家们和行政与预算局分管经济政策的副局长组成了第二层级；三个机构的一般职员位于第三层级。
在经济分析和政策制定过程中，三家机构通力合作：经济顾问委员会的经济学家与财政部的同事合作，为新的政策议题提供背景分析；行政与预算局的职员则要研究各项政策议案背后的财政含义。经济顾问委员会提供的各种详尽的分析架构被财政部和行政与预算管理局用于估算预算收入与支出。三个机构还不定期地就当前政策热点进行内部或公开的讨论。在“三驾马车”中，财政部部长通常在决定经济政策方向和发布公开声明方面承担领导角色；而经济顾问委员会则通过每年一次的《总统经济报告》来提供对当前重大经济问题的分析。
1+3：国家经济委员会 +“三驾马车”
虽然“三驾马车”在经济分析和决策咨询方面发挥了很大作用，但仍不是一个地位超然的经济政策协调机构，无法从根本上解决部门之间的不协调问题。
克林顿政府在1993年成立的一个新机构——国家经济委员会承担起了制定和协调国内外重大经济政策的使命。此后，美国的经济政策协调机制趋于完备。
根据克林顿总统签发的第12835号行政令和总统决定令，在白宫内部设立的国家经济委员会的主要职责有四项：（1）协调国内外重大经济问题的决策；（2）为总统提供有关经济政策的建议；（3）保证有关经济问题的决策和计划与总统的经济目标保持一致；（4）监督总统经济政策日程表的实施情况。在实际运行中，由数十名工作人员组成的国家经济委员会负责搜集政府各部门对经济政策的看法，解决不同看法之间的分歧，并向总统提出建议。简言之，国家经济委员会是总统在经济政策方面的“忠实的经纪人”和最重要的协调者。为了实现这一目标，国家经济委员会不承担任何部门责任，不带有机构背景或偏见，力求超越财政部或行政与预算局等部门的视野，更加广泛地关注各种经济现象，特别是致力于解决总统优先考虑的经济问题。
在国家经济委员会成立之后，“三驾马车”机制并未解体。两者之间的关系可以表述为以下三点：（1）国家经济委员会与财政部：国家经济委员会主席是总统的首席经济顾问，工作重点是协调政策、提供建议、确保总统听到各种不同的观点；财政部部长是总统在经济政策方面的主要发言人，在制定和执行政策方面发挥更大作用。（2）国家经济委员会与总统经济顾问委员会：经济顾问委员会继续履行其传统的分析预测和咨询功能，通过每周经济简报将他们的分析和建议提供给总统和国家经济委员会，作为背景材料和决策参考。同时，经济顾问委员会主席有权利参加国家经济委员会组织的白宫讨论经济政策的会议，并对国家经济委员会的所有决定拥有发言权。（3）国家经济委员会与行政与预算管理局：两个机构在协调预算策略方面密切合作，国家经济委员会的工作重点是提出新的预算方案和总体预算战略，而行政与预算管理局则是总统在财政预算方面的主要发言人，关注现行预算项目的各种细节。
国家经济委员会成立之后，美国重大经济问题的决策流程大致如下：（1）总统通过经济顾问委员会的“每周经济简报”等途径关注到了某些重要的经济问题，然后会作出批示，要求国家经济委员会主席考察这一现象。（2）国家经济委员会主席会要求其下属联合政府相关部门进行处理。（3）国家经济委员会的官员会召开跨部门会议讨论该问题，请“三驾马车”和政府相关部门的中级官员参会。（4）如果这个现象比较严重，以至于需要对现行政策进行调整，那么它将会被安排到国家经济委员会副职联席会议上进行讨论。会议由国家经济委员会副主席主持，财政部副部长、政府其他相关部门的副部长、经济顾问委员会的成员、行政与预算局的副局长和白宫内部的助理顾问参会。国家经济委员会事先会拟定一份背景备忘录来指导会议的进行。（5）如果副职们在政策取向或操作细节上意见不一致，那么这一问题将由国家经济委员会正职联席会议来解决。会议由白宫办公厅主任或国家经济委员会主席主持，财政部部长、政府其他相关部门的部长、经济顾问委员会主席、行政与预算局局长和白宫内部的总统助理参会，每位部长还可以带一名本部门官员参会。国家经济委员会负责准备会议的背景备忘录。（6）如果各位部长的意见比较一致，或者讨论的问题相对次要，国家经济委员会就会拟定一份决策备忘录呈报给总统。该备忘录由两部分组成，一是描述问题的本质和问题可能导致的后果，二是展示各部门的行动建议和国家经济委员会的意见。（7）如果各位部长意见分歧很大，或者该问题对总统而言极为重要，国家经济委员会主席和白宫办公厅主任就会安排一个需要总统参加的会议。国家经济委员会依然要拟好一份背景备忘录，帮助总统与各部门负责人达成解决问题的共识。
从上述流程中可以发现，在处理各类重大经济问题时，国家经济委员会主席、财政部部长、经济顾问委员会主席、行政与预算局局长是核心成员。而在处理国际经济问题时，核心小组的成员还包括美国贸易代表、商务部长和国家安全委员会主席。虽然国家经济委员会主席负责协调内阁成员的决策，但各部部长在其管辖的领域内仍然具有领导地位。在召开有总统参加的经济政策重大会议时，相关的部门负责人充当着第一推荐者的角色，向总统提交文件并做主要发言。国家经济委员会主席则会陈述自己的观点，并在主持会议的过程中确保其他针锋相对的观点得到适当的表达，从而发挥经纪人、协调者和顾问的角色。
以国家经济委员会为载体的经济政策协调机制改善了信息传递和政策讨论的效率，在总统和政府各部门之间搭建起了一个讨论和互动的平台。国家经济委员会在促进20世纪90年代美国经济“大稳定”和处理2008年金融危机的过程中都较好地发挥了协调者和经纪人的作用。克林顿总统甚至认为，如果没有国家经济委员会，任何一任美国总统都不可能进行有效的经济治理。当然，这套制度安排并非没有弊病。随着经济问题日益复杂化，国家经济委员会的协调任务也越来越重。这导致了两个后果：一是国家经济委员会的机构设置和人员变得越来越臃肿，从而影响其运行效率；二是国家经济委员会的权力越来越大，可能把其他机构挤出权力中心，特别是经济顾问委员会逐渐被边缘化。自20世纪90年代末起，优秀的年轻经济学家更愿意加入国家经济委员会或财政部，而不愿加入经济顾问委员会。
1+3+1：国家经济委员会+“三驾马车”+美联储
在美国的宏观调控体系中，相对独立于联邦政府的美联储发挥着制定货币政策和监管部分金融系统的核心作用。美联储在不受政治干扰的情况下独立地制定货币政策。但独立不等于封闭，如果货币政策与财政政策、产业政策等其他调控政策相互掣肘，那么市场预期将会紊乱，宏观调控的目标将难以实现。因此，加强联邦政府与美联储之间的沟通和协调对保证宏观政策的效力至关重要。
美联储主席与白宫进行沟通的一个重要机制是共进早餐或午餐。第一，美联储主席会定期与总统、副总统及白宫的顾问在白宫共进午餐。第二，美联储主席与财政部长每周都会共进早餐或午餐。第三，美联储理事会全体成员每月都会以非正式的形式同总统经济顾问委员会全体成员共进一次午餐。
此外，在经济金融形势出现波动时，美联储主席常被邀请参加总统召集的会议。这类会议既可能由白宫或财政部发起，也可能由美联储组织。与会者可能包括总统、副总统、白宫办公厅主任、国家经济委员会主席、行政与预算局局长、经济顾问委员会主席、财政部部长、美联储主席以及证券交易委员会主席、商品期货交易委员会主席等。
专门委员会和工作组也是美联储与政府部门沟通协调的一种机制。例如，金融危机爆发之后成立的金融稳定监督委员会由美联储主席、财政部部长、联邦住房金融局局长、证券交易委员会主席、住房与城市发展部部长组成，美联储主席担任该委员会主席。又如，金融危机爆发之前就已组建的总统金融市场工作组由财政部部长、美联储主席、证券交易委员会主席和商品期货交易委员会主席组成，负责研判金融市场走势，探寻可能引发金融动荡的因素。
当然，除了上述机制化安排之外，领导人的个人特质也影响着美联储与政府部门的沟通效率。在抗击金融危机的过程中，美国财政部长盖特纳与美联储主席伯南克几乎每天都通过见面、电话、邮件等各种方式保持联系沟通。在美联储对银行体系进行压力测试时，国家经济委员会主席萨默斯和财政部长盖特纳希望获取详尽的测试数据，为调整压力测试方案提供依据。然而美联储的官员担心违反监管信息的机密性，不愿提供数据。在盖特纳把情况和想法告诉伯南克之后，伯南克否决了美联储工作人员的保守想法，决定公开银行的具体数据。盖特纳感叹道，并不是每一任财政部部长和美联储主席之间的关系都是如此紧密。这表明，美国宏观调控的机制化建设虽然已经比较完备，但各部门领导人的个人特质和他们之间的私人关系对于部门之间的协调配合也是至关重要的。
对我国的启示
经过漫长的演变，美国目前已形成了“国家经济委员会+三驾马车+美联储（1+3+1）”的宏观调控协调机制。美国的经验教训表明，实现宏观调控决策与实施的机制化，才能做到以不变应万变，才能有定力，才能谋定而后动。缺乏机制化，就会眉毛胡子一把抓，各种政策频频出台，各个部门一起来，各类工具一起上，甚至会以情况特殊为借口，突破一些常规限制，这就使得宏观调控非常“任性”，造成以后的被动：一是问题成堆需要“消化”；二是没能提供一个正面、好的遵循，再以后仍会这样“任性”下去，没有“规矩”。
我国宏观调控政策涵盖财政政策、货币政策、产业政策等方面，涉及发改委、财政部、人民银行等多个部门。加强各部门之间的协调配合对于政策效果至关重要。例如，在应对中美贸易战等重大外部冲击时，就需要中财办、发改委、财政部、人民银行、商务部等各有关部门密切协调配合，以平衡好稳增长、调结构、防风险、促改革和惠民生之间的关系。
2018年年初，为加强党中央对经济工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，党中央将中央财经领导小组改为中央财经委员会，负责经济领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。中央财经委员会的设立体现了党管经济原则，坚持这一原则使得我国宏观决策的权威性和穿透力要比美国更强，也为建立高效的宏观调控协调机制，进一步创新完善中国特色社会主义宏观调控提供了有力的制度保障。与此同时，为贯彻党的十九大精神，落实全国金融工作会议要求，党中央、国务院于2017年年底设立国务院金融稳定发展委员会，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。
在党中央集中统一领导下，可考虑以“两委（中央财经委员会、国务院金融稳定发展委员会）+三部门（发展改革委、财政部、人民银行）”为基础，不断完善“2+3”的宏观调控协调机制。首先可考虑将宏观调控政策协调作为中央财经委员会决策与协调的重要议题，研究解决宏观调控政策出台和执行过程中的重大问题。其次，要发挥好国务院金融稳定发展委员会的作用，在国务院层面统筹协调货币政策与金融政策重大事项，加强金融部门与财政、发展改革部门的协调配合，增强政策的协同效应，从而有效化解重大金融风险，更好促进实体经济发展。最后，可考虑建立宏观调控协调部际联席会议机制，发改委、财政部、人民银行等宏观调控部门为其成员单位，研究分析国内外经济形势，评估宏观调控政策效应，提出宏观调控政策建议，协调解决宏观调控中的政策配合、工作衔接等具体问题。■
（未完待续）
原创声明：本号所刊登署名文章，如非特别说明，皆为原创或作者授权发表。
转载务请注明出处：转自微信公众号 “当代金融家（bankershr）”。