当代金融家•封面文章｜绿金委马骏 郑元：金融如何支持“公正转型”
来源 | 《当代金融家》杂志2023年第2期
近年来，尤其是2021年第26届联合国气候变化大会以来，“公正转型”(Just Transition)的概念日益受到国际社会的关注。世界各国逐渐认识到低碳转型可能带来的失业及对脆弱人群的其他社会影响。就此，二十国集团（G20）和其他国际机构在重要国际论坛上广泛讨论了应该如何落实公正转型的议题。例如，《巴黎协定》在其序言中就指出，“务必根据国家制定的发展优先事项，实现劳动力公正转型以及创造体面工作和高质量就业岗位”。
对公正转型的关注与转型金融（Transition Finance）的兴起密不可分。公正转型的意思是要确保经济向低碳转型的过程是有序的、公平的和具有包容性的，这是对转型效果的一种期待。而转型金融则是支持低碳转型的金融安排，以保证有足够的金融资源来支持如煤电、钢铁、水泥和石化等高排放行业向低碳转型。由于金融在转型过程中发挥着非常重要的引领和推动作用，可以实质性地影响转型的目标和效果，转型金融不应该仅仅服务于“减碳”这个单一目标，也同时应该服务于低碳转型过程中保证“公正性”的目标。
本文简要介绍公正转型的内涵和必要性，《G20转型金融框架》提出的对转型金融支持公正转型的要求，以及对下一步如何落实这些要求的若干思考。
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公正转型的内涵和必要性
目前，国际上对于公正转型有了基本共识，但尚无统一的定义和标准。比如，南非在其《公正转型框架》(A Framework for a Just Transition in South Africa) 中把公正转型定义为广义的可持续发展问题。即公正转型是在实现2050年碳中和的过程中，为所有南非人创造高质量生活的途径，最终解决贫困、社会分配及体面工作等问题；要求将人民的利益放在决策的中心，在加强经济结构弹性的同时，为包括妇女、青年、残疾人等充分赋能。相比之下，欧盟所关注的公正转型的内涵相对更为聚焦，其设立的公正转型基金（Just Transition Fund），主要用于支持高碳产业及煤炭产区的转型，通过员工培训、安置和补偿等措施，以降低转型带来的失业等负面社会影响。
国际劳工组织（International Labour Organization）在其公正转型指南（Guidelines for a Just Transition towards Environmentally Sustainable Economies and Societies for All）中指出，落实公正转型包括两方面的内容：一方面是识别和最大化利用低碳转型带来的机遇，包括优化就业、技能发展和提升的机会，以确保转型的利益广泛均等分配；另一方面是管理和降低转型潜在的负面影响，以实现失业最小化、保护脆弱性群体等目标。
虽未形成完全共识，但参考国际上已有的相关实践和定义，公正转型的内涵可总结为以下几点：（1）公正转型关注的是经济向绿色低碳转型过程所涉及的社会问题，包括对就业和对各类弱势群体的影响；（2）公正转型致力于实现转型成果的均衡和共享，也包括决策过程中的各类人群的公平参与，以确保公开透明的决定最终得以执行；（3）公正转型与可持续发展相辅相成。它不仅对全球气候变化议程的推进有贡献，也对减贫、包容性增长、普及清洁能源、清洁饮用水和卫生基础设施、生态及环境保护等多个可持续发展目标（Sustainable Development Goals）的实现大有裨益。
对于广大新兴市场和发展中国家来说，转型过程中对“公正”因素的考虑尤为重要，部分原因是气候变化对这些国家和地区的挑战往往更大，同时这些国家和地区已经面临严重的贫困、不平等、失业率高居不下和社会保障不足等现有顽疾。伴随低碳转型的社会影响若得不到妥善解决，可能会成为绿色低碳发展的政治障碍。比如，如果低碳转型会导致严重的失业，而这些失业问题在政府、企业和金融机构推动的转型计划中得不到重视，缺乏有效的解决方案，面临失业的群体就可能强烈反对这些转型计划，甚至导致其流产。因此，实现“公正性”是保证转型成功的不可或缺的基本要素。
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G20：转型金融应在公正转型中发挥重要作用
2022年11月15日至16日，G20 领导人峰会在印度尼西亚举行。由中国和美国共同主持的G20可持续金融工作组提交了《2022年G20可持续金融报告》，其中包括《G20转型金融框架》（以下简称《框架》）等重要内容。《框架》正式获得G20领导人峰会的批准并正式发布，为各成员制定转型金融的具体政策和规范提供高级别原则性指导。《框架》提出22 条原则，由五个支柱构成，包括对转型活动和投资的界定标准、信息披露、转型金融工具、政策激励机制和公正转型。
概括来说，《框架》建议转型活动和投资的认定，无论是基于原则（Principle-based）还是分类目录（Taxonomy-based）的界定标准，应具备透明、可信、可比的减排目标，适用于转型企业、项目及金融产品等，可以根据市场、技术、政策的发展动态调整，并考虑公正转型的要求。《框架》同时建议，对上述信息进行公开披露，包括转型计划、减排目标及其制定方法学、公司治理信息等。对于温室气体排放数据，披露“范围1”(Scope 1)和“范围2”(Scope 2)的数据，并在可能的情况下，披露“范围3”(Scope 3)的数据。
关于转型金融工具，《框架》提出需进一步完善和丰富转型金融产品，在债券类融资工具、股权类融资工具、保险和担保等方面更多创新。无论哪种金融工具，都应及时披露相关信息，包括其资金用途等。另外，可以适当在转型金融工具的设计中引入奖惩机制，鼓励融资主体力争实现减排目标。在政策层面，《框架》建议制定和执行一系列激励政策与机制，提升转型项目和活动的可融资性，例如担保、贴息、优惠融资、政府基金投资等。
公正转型被作为转型金融的重要元素，也首次在《框架》中被列为转型金融体系的五大支柱之一。G20可持续金融工作组认为，社会底层人群包括贫困、低收入群体等，由于其本身资本积累匮乏，抵御能力偏低，面对转型过程中可能出现的规模性失业、社区衰败等潜在风险，更容易成为其“牺牲品”。同时，低碳转型是系统性变革，对生态系统、自然资源、能源等产生的影响，可能会加剧特定人群的脆弱性，进一步恶化转型带来的负面社会影响。因此，公正转型需要关注碳密集行业转型过程中潜在的失业、能源短缺、通胀等问题。金融体系应该在支持公正转型过程中发挥积极作用。
《框架》提出，应鼓励使用转型金融的融资主体（即转型企业）在其转型计划中提供转型带来的社会影响评估，披露这些影响，并采取措施减缓这些潜在的负面影响和扩大积极影响。《框架》同时鼓励金融机构，包括多边国际机构等，与企业通力合作，通过示范项目和案例，在风险评估、指标设立等方面切实落实转型金融中的“公正”要素。G20 还鼓励各类机构加强合作和对话，深入研究和探讨公共和私营部门各自在转型中的角色，完善转型战略以缓解负面影响。
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公正转型面临的挑战
公正转型是理想的目标，但要实现这个目标却是困难重重。这里我们简要讨论两个困难。
一是转型活动本身缺乏足够的金融支持。虽然近年来绿色与可持续金融获得了长足进展，但由于对绿色与可持续金融的界定标准被限制在纯绿或接近纯绿的经济活动（如欧盟的《可持续金融分类目录》和中国的《绿色产业目录》）范围内，大量由高碳向低碳转型的经济活动（企业和项目）得不到绿色与可持续金融的支持。比如，在中国，煤电、钢铁、建材、石化等行业属于“两高一剩”行业，银行要求压降这类企业的贷款，使得这些行业中的转型活动得不到充分的融资。在欧洲，许多金融机构因为慑于被贴上“洗绿”的标签，一律不参与任何与煤炭、煤电相关的经济活动，不论其是否能够转型。如果有潜力转型的企业无法获得融资，自然会加速和放大这些企业的破产、倒闭和由此带来的失业问题。
二是政府财力无法充分保障转型过程中的公正性。从理论上，政府有责任提供包括失业保险、职业培训、对低收入人群补贴等多种形式的社会保障和公共服务，以缓解低碳转型过程对劳动力市场带来的冲击。然而，很多国家，特别是新兴市场和发展中国家，本身财政能力有限，且近三年受到新冠肺炎疫情及极端天气等多重事件的影响，财政已经承受了很大压力，甚至面临着政府债务危机，因此无力承担保证转型公正性的功能。在这个背景下，金融体系不仅要成为经济低碳转型的主要融资来源，同时也不得不承担支持公正转型的重要责任。
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关于金融支持公正转型的若干建议
总体来看，虽然国际社会就转型金融框架的建立形成了初步共识，但转型金融的市场实践，尤其是如何参与公正转型的具体做法，目前仍处于早期的探索阶段。为落实《G20转型金融框架》提出的金融支持公正转型的要求，我们提出如下几条建议。
首先，金融机构、融资主体和智库应共同探索制定一套描述“公正性”的指标体系，用于衡量其转型计划执行过程中“公正”要素的落实程度。指标设计可以参考国际已有实践，如欧盟的“公正转型机制” (Just Transition Mechanism)，其关键绩效指标为“受支持实体创造的就业岗位”；南非的“公正能源转型投资计划”（South Africa’s Just Energy Transition Investment Plan）， 设有三大核心指标，即“煤炭工人转型人数”“所有优先部门中接受再培训、强化培训和/或保留的工人人数”和“为新能源经济专门培训的青年人数”。
其次，金融机构应该为高排放企业努力实现“公正转型”提供激励机制。在这方面，可持续发展挂钩贷款（Sustainability-linked loans，SLLs）和可持续发展挂钩债券（Sustainability-linked bonds）等转型金融工具的快速发展提供了潜在机遇。与传统绿色金融产品相比，转型金融产品设计的最大区别之一是可以纳入奖惩机制，以促进融资主体（超额）完成转型设定的目标。以SLLs为例，根据市场实践，融资主体如果顺利实现某些KPI，贷款利率通常可以下调5〜10个基点。到目前为止，贷款利率所挂钩的指标多数为减碳业绩相关的指标，未来可以将与公正转型相关的KPI纳入挂钩的指标范围。
金融机构应该认识到，为企业提供利率优惠来帮助其实现转型目标，尤其是支持相关社会指标的改善，是符合金融机构自身长期利益的选择，而不仅仅是“社会责任”和让利行为。这是因为，如果转型计划被社会抵制 (如因员工安置不善而导致的抗议及其他社会事件)，将给企业造成声誉风险，也可能加大企业的贷款违约概率。支持企业公正有序转型，从中长期来说，可以降低金融机构的信用风险，从而提升其业务的稳健性和可持续性。
最后，强化对转型活动社会影响评估和信息披露，以提升公正转型的可信度。转型企业和支持提供转型融资的金融机构可委托有能力的第三方机构开展评估、认证和披露转型活动的社会影响。例如，第二意见提供者（Second Opinion Providers）可以帮助金融机构论证其转型金融投融资框架的合理性和充分性，特别关注社会经济因素是否被适当地纳入目标设定以及跟踪和披露流程。此外，应确保使用转型金融的企业及时公开其对公正转型的承诺、行动(比如再培训项目)以及目标实现进展情况。
（马骏为中国金融学会绿色金融专业委员会主任、北京绿色金融与可持续发展研究院院长；郑元为新开发银行气候专家）
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