律师观点 | 行政相对人不履行行政协议时行政机关的救济途径
方林波 合伙人
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赖闽龙 律师助理
房地产与建筑工程、政府法律顾问
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一、行政机关诉讼解决方式之否定
行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从内容上看，行政协议与行政机关的法定职责、行政管理或公共利益息息相关，且协议的主体一方恒为行政机关，具有传统行政行为的行政性；从形式上看，行政协议是一种由行政机关经行政相对人参加并表示同意而作出的行政行为，属于双方意思表示一致的结果，具有民事契约的合同性。因此，传统上比较一致的观点认为，行政协议具有“传统行政行为的行政性”和“民事契约的合同性”两个特征。
1、相对人不履行行政协议属于行政争议，不适用民事诉讼来救济。
由于行政协议具有“民事契约的合同性”的特征，在新《行政诉讼法》施行之前，司法实践中一般将具有行政协议属性的合同争议案件，作为民事合同纠纷审理。这一点在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条得到充分印证，该条言语第二款明确规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定和义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。给补偿协议的双方主体以“当事人”命名，并平等赋予相同的诉讼权利，足见立法上对补偿协议归属民事合同的本意。但新《行政诉讼法》已将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。也就是说，行政相对人不履行行政协议属于行政争议，而不是民事争议。因此，相对人不履行行政协议不属于民事诉讼的受理范围，行政机关不适用民事诉讼的方式救济。假使再赋予行政机关民事诉讼的原告诉权，试想，当行政机关以原告身份将行政相对人起诉到民事法庭后，行政相对人再提起反诉，则此时针对反诉究竟是民事诉讼还是行政诉讼，必然带来一系列争议。
案例索引：福建省莆田市中级人民法院（2017）闽03民终59号
福建省莆田市中级人民法院（2016）闽03民终2253号
2、相对人不履行行政协议，行政机关不适用行政诉讼的救济方式。
如上述，行政相对人不履行行政协议属于行政争议，行政机关可否以行政诉讼的方式进行救济？根据《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”，以及第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，我国的行政诉讼制度是一套保护行政相对人合法权益，监督行政机关依法行政的制度，行政诉讼的被告恒定为行政机关。因此，行政相对人不履行行政协议时，行政机关也不能以行政诉讼的方式需求救济。
二、行政机关以新的行政决定代替已签订的行政协议之否定
实践中有一种观点认为，当行政相对人不履行行政协议时，表明行政相对人不认可行政机关以行政协议方式行使行政管理目的，因此，行政机关可以根据行政职能做出新的行政决定来代替已签订的行政协议。笔者认为不妥。首先，如果行政机关作出新的行政决定，相对人对该决定不服的，有权提起相应的行政复议、行政诉讼，这样会降低行政效率。其次，行政协议之所以具有民事契约的合同性，原因就在于行政协议是行政机关和相对人协商一致订立协议的意思表示。如果行政机关为了破解相对人不履行协议的困局，重新单方作出行政决定来替代行政协议，不仅会架空行政协议，还会导致相对人认为行政协议对行政机关毫无约束力可言，不利于后期行政管理。最后，大多数情况下，行政机关已经履行完毕行政协议项下的义务，如果用新的行政行为代替该行政协议，可能造成公共利益的损害。综上，当行政相对人不履行行政协议时，行政机关以“作出行政决定”的方式来救济，是不可行的。
三、相对人不履行行政协议时，行政机关可依据行政协议申请非诉执行
行政协议的签订主体和协议内容均具有传统行政行为的行政性，新《行政诉讼法》既然将行政协议纳入行政诉讼案件的受案范围，表明我国从立法层面已认可行政协议是一种可诉的行政行为。根据《行政诉讼法》第97条规定，“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”可知，行政机关申请非诉执行需同时满足三个条件：（1）行政协议构成行政行为；（2）申请人具备行政机关的主体资格；（3）行政相对人在法定期限内不提起诉讼又拒不履行。行政协议属于一种可诉的行政行为，当行政相对人不履行行政协议时，只需同时满足（2）、（3）两个条件，行政机关便可可依据行政协议申请非诉执行。
案例索引：福建省厦门市湖里区人民法院（2016）闽0206行审109号
四、行政机关申请法院非诉执行行政协议的相关注意事项
（一）申请法院非诉执行，应注意两个时间问题。
1、 行政相对人6个月的法定起诉期限届满后行政机关方可申请法院非诉执行。
根据《行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。行政相对人在签订行政协议之日就已知晓行政行为内容，行政相对人欲提起诉讼的，应该自行政协议签订之日起6个月内提出。因此，行政机关需在行政协议签订之日起6个月后，才能启动非诉执行的相关程序。
2、3个月的申请期限，无正当理由逾期不申请，法院不予受理。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）（简称“《2000行政诉讼法司法解释》”）第88条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”以及《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”可知，《2000行政诉讼法司法解释》与《行政强制法》规定的非诉执行申请期限是不一致，前者是180日，后者是3个月。对此，笔者认为：《行政强制法》属于法律，并且，相对于《2000行政诉讼法司法解释》属于新法。因此，根据“上位法优于下位法”以及“新法优于旧法”的法律适用原则，行政机关申请非诉执行的期限应适用《行政强制法》的规定，即3个月。逾期未申请的，法院不予受理。
案例索引：江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行审复5号
福建省厦门市同安区人民法院（2015）同执审字第37号
（二）作为申请非诉执行的依据，行政协议的内容和形式合法是前提。
根据《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”可知，合法性审查是行政诉讼的基本原则。同理，在司法实务中，关于存在行政争议的非诉执行的案件，法院对行政协议的合法性审查也是法院裁定是否准予执行的前提。因此，行政机关在签订行政协议时，要注意“行政主体、行政权限、行为根据和依据方面”是否合法。如果是合法的，那么该行政协议有效，双方当事人应当自觉履行该行政协议所约定的义务。同时，结合行政协议属于行政行为的特点，当相对人在法律规定的期间内既不起诉又不履行，行政机关可发出履行行政协议的催告书，经催告后仍未履行，行政机关可申请法院强制执行或依法强制执行。
案例索引：福建省三明市清流县人民法院 （2015）清执审字第117号
（三）涉及行政诉讼的，行政机关可申请先予执行。
根据行政协议的内容可知，行政协议一般会涉及国家利益或社会公共利益，或者行政相对人不履行行政协议时可能会损害国家利益或公共利益。因此，如果行政相对人提起行政诉讼的，根据《2000行政诉讼法司法解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”，行政机关有权向法院申请先予执行，从而缩短让相对人履行行政协议的时间，弥补非诉执行周期较长之短。有鉴于此，当行政相对人不履行行政协议时，行政机关在启动非诉执行程序之前可重点告知行政相对人“在法定期限内不提起诉讼又拒不履行行政协议时，行政机关可向法院申请非诉执行的法律后果”，以此来倒逼或变相鼓励行政相对人提起行政诉讼，以争取采用“先予执行”的方式来达协议履行之目的。
案例索引：湖北省大冶市人民法院（2015）鄂大冶行非审字第00016号
五、结语
综上所述，当行政相对人不履行行政协议时，行政机关不能以民事或行政诉讼的方式来救济，但可以选择非诉执行的方式作为救济途径。人民法院受理行政机关非诉执行行政协议案件，应对行政协议的合法性进行全面审查，只有合法有效的的行政协议才可作为非诉执行的依据。为了确保非诉执行能顺利进行，在订立协议过程中，行政机关可着重注意协议的内容和签署程序的合法性。一旦行政相对人提起行政诉讼，行政机关在涉及国家利益和社会公共利益损害情况下，可以申请人民法院先予执行。
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