司改观察 | 汤维建等: 一场深刻的自我革命，仍在进行
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新一轮司法体制改革两年回眸：一场深刻的自我革命，仍在进行
【改革观察】
司改效果比预期好
作者：汤维建，作者为中国人民大学法学院教授
2014年6月至今，以司法责任制为核心，包括人员分类管理、完善职业保障机制、推动省以下法院检察院人财物统一管理等重要举措在内的新一轮司法体制改革试点已经推进了两年多。尽管本轮司改着重于向纵深发展，面临的困难和障碍较多，但从总体上来看，司法改革取得了比预期要好的效果，主要体现在以下三个方面：
一是从观念上看，人们对司法改革作为我国整体改革中的重要组成部分已经有了普遍认识和体会，司法改革出现的一些积极成效也给人民群众带来了获得感，人民群众由此更加理解、支持和期盼司法改革的深入推进。比如说，到法院打官司更方便了，立案更容易了；法院的司法作风改善了，“脸难看、门难进、事难办”的现象得到改观，司法为民的理念日益彰显和落实；审判质量也提高了，上诉率、申请再审率以及较低的执行率都有了积极改变。
二是从改革的软件来看，许多为现实所急需的司法制度纷纷落地生根。比如检察机关提起公益诉讼制度，使得公益诉讼这种新型的诉讼形式走进人们的生活中，对环境的改善、食品药品安全度的提升以及生态资源的保护等都有了积极的效果。再如，围绕冤假错案的预防和纠正所形成的一系列制度，包括非法证据排除规则、全程录音录像制度、以审判为中心的诉讼制度改革等等，也切切实实地发挥了作用，纠正了一批冤假错案，产生了积极效果。
三是从改革的硬件来看，诸如最高法院巡回法庭、跨区域的法院检察院、知识产权法院等相继产生，司法去地方化、去行政化迈出实质性步伐，对司法权的独立科学行使、提高司法公正与司法公信力发挥了积极作用。它们给人民群众带来的感知是直观的，也是积极的。
这次司法改革被认为是“动奶酪式”的改革，必然要触动多方面主体的权益。比如说，改革以后，法院院庭长原来所享有的案件审批权、文书签发权等被削减了，他们行使权力再也不能“任性”，他们的权力被明文关进了权力清单、负面清单以及责任清单的笼子里。再比如，通过不得插手具体案件的内外部禁止性制度的安排，权力型干预现象大大减少了，书记、市长向院长、检察长批条子、打招呼从而干涉个案的做法得到了有效遏制。
由于涉及重大利益格局的调整，司法改革的难度是很大的。这种难度主要表现在两个方面：一是员额制改革如何将真正的精英法官和检察官遴选出来，是改革能否获得成功、从而达到预期目的的一个考验。二是如何进一步将司法行政权和司法业务权相分离。对司法权力的监督和管理是必要的，但这种监督和管理的机制必须科学合理，不可任性和随意。改革的必由之路是将监督和管理事后化、外部化、中立化，要在监管者与办案者之间形成防火墙、隔离带，使司法人员能够真正独立办案。
今年是司法体制改革的攻坚之年，党的十八届三中、四中全会提出的改革任务，大部分要在今年完成。要巩固已经取得的成果，并进一步攻坚克难、深化推广，确保改革达到目标、取得成效，给更多的人带来获得感，笔者认为还应当着重在以下几个方面下功夫：首先，司法改革要坚定不移地坚持下去，在困难面前不退缩，要正确解读各项改革方案，使改革举措精准落地。如果理解偏了，就会产生波及效应，影响人们对改革的信心，损伤改革方案的权威性。其次，司法改革要抓大放小，不忘改革的初心。这次改革的出发点和落脚点是司法的去地方化和去行政化，要明确本次改革重在体制改革，不能将注意力偏移到其他方向去。最后，司法改革要踏石留印、抓铁有痕，力戒追求政绩工程和短期效应，要做长篇文章而不做短篇文章。比如，司法机关与地方政权的关系是改革的着力点，调整这种关系，根本上来说需要修改法律。
一场真正能够成功的司法改革，必定是广大人民群众广泛参与和深刻理解、普遍认同的司法改革。当前，应当围绕司法改革多组织宣传教育活动，用通俗易懂的语言、丰富多样的形式，将司法改革所涉及的广泛而又专业的问题，向人民群众多做解释和普及，从而获得最大限度的理解和支持。只有广开渠道、吸纳各方意见，焕发起社会各界对司法改革的参与热情，才能最大限度地凝聚改革共识，形成改革合力，取得改革的理想效果。
【改革报告】
光明日报记者 王逸吟 殷泓
来源：光明日报 2016年8月8日
北京，第二中级法院院长鲁桂华敲响法槌，开庭审理并当庭宣判了一起房屋租赁合同案件。“院庭长应该带头办案，发挥表率作用。”他说。
佛山，入职检察院第3年，“80后”年轻人孙姣从助理检察官变成检察官助理。没了独立办案的权力，她却乐见其成，因为“协助一个从业10多年的优秀检察官，这种学习的机会太可贵了”。
贵阳，法官高燕可以自主决定判决结果了，不再需要庭长、分管院长、院长层层审批。“改革前，审案子是工作，现在是事业。”
…………
每天，法院检察院门前熙熙攘攘。大家带着对公平正义的期待而来，却鲜有人注意到，一场深刻的自我革命正在发生。
这是对司法领域体制机制的重构，是对利益格局的调整。2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，以司法责任制为核心的司法体制改革试点分批展开。
数据显示，两年多来，全国已有693家法院、778家检察院开展了试点。试点法院检察院以改革的勇气和思维破解难题，积累了一批可复制、可推广的经验。
推行司法责任制，是司法改革的“牛鼻子”。
长期以来，司法机关办案强调层层审批、把关，这种行政化方式与司法规律相悖，广受诟病。对此，党的十八届三中全会明确提出要“让审理者裁判、由裁判者负责”。
2015年9月，最高法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确裁判文书由办案法官自行签发，院长、副院长、庭长对未直接参加审理案件的裁判文书不再审核、签发；最高检察院出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，要求地方各级检察机关推动司法责任制改革，落实“谁办案谁决定，谁决定谁负责”。
在贵州，试点法院树立“放权”理念，各业务庭负责人不再审批案件。除法律规定的情形外，审判委员会不再讨论个案，复杂、疑难的案件提请专业法官联席会议或全体法官联席会议讨论，讨论意见仅供参考。改革后，贵州的法官自行签发裁判文书率达99.9%。
在上海，各级检察机关由检察长或检察委员会行使的职权，从原来的50余项减为10余项，而由检察官独立作出决定的案件，则由原来的68%上升到82%。
目前，司法责任制改革在试点法院全面推开，绝大多数案件取消了院庭长审批，审判委员会讨论案件数量明显下降，专业法官会议等组织在统一法律适用方面日益发挥作用。与此同时，大部分省级检察院制定了贯彻落实司法责任制的实施办法或配套制度，23个省级检察院制定的检察官权力清单已印发执行。在越来越多的试点地区，“审理者裁判”“办案者断案”正成为现实。
中国人民大学法学院教授汤维建表示：“院庭长原来享有的案件审批权、文书签发权等都被削减了，他们的权力被明文关进了权力清单、负面清单以及责任清单的笼子里，说明这场改革是真正‘动奶酪’的改革。”
“以前，犯罪嫌疑人是否逮捕，我提出意见，然后报分管检察长审批。现在，大部分案件捕与不捕，我自己就能决定。”上海市闵行区检察院检察官刘莉说，“作为检察官，我们权力大了，职业荣誉感更强了，责任也更重了。”
司法责任制改革放权给法官检察官后，疑虑也随之而来：监督制约跟不跟得上？会不会产生更多司法不公？这种担忧并非没有道理。
放权不等于放任。试点法院检察院探索完善管理监督配套机制，通过健全类案指引、案件质量评估、司法业绩考核、错案责任倒查等机制，并运用信息化手段加强监管，实现了从微观的个案审批、文书签发转向宏观的全院、全员、全过程的案件质效监管。
深圳中院推动建立完善“标准化办案”机制，以常见、多发类型案件中的改判情况和突出问题为依据，针对法律法规、司法解释等没有明确规定的问题制定办案指引。据统计，2015年，在案件量大幅上升的情况下，该院信访投诉量比2014年下降了23.4%。
在浙江，任何一个法官敲击键盘、轻点鼠标，几秒钟内即可检索到全省三级法院数据库中的关联案件、裁判文书、典型案例等相关信息。这个给办案提供了极大方便的数据平台，被称为浙江法院的“百度”。
在重庆，检察机关通过案件管理系统，建立了随机分案为主、重大疑难案件指定为辅的案件承办机制，以此防止人为选案，加强事前监督防范，不断强化内部监督。与此同时，他们还以业务指导、质量评查、司法规范化检查、申诉复查等方式为支撑，以问题通报、督促整改、责任追究为手段，对检察官履职实施全面动态监督。
“案件是我主办的，我就得对这起案件终身负责，经得起历史的检验。哪怕以后退休了，我都要接受所办案件公正性的考验。”重庆市检察院二分院检察官陈一感慨道。
推行司法责任制的一个重要前提是实行员额制。员额制就是要把法官检察官控制在一定比例范围内，让最优秀的人才聚集到办案一线。
员额制改革触及每个司法人员切身利益：不少年轻的助理法官、助理检察官变成法官助理、检察官助理，不再独立办案。许多不分管业务的领导干部也不能入额，整个司法队伍经历了“重新洗牌”。
在员额制改革中，江苏法院明确规定不分管审判业务的院领导、不在审判岗位的审判委员会委员首批不得入额，为年轻骨干留出空间。据统计，改革后江苏试点法院的入额法官中，院领导、审委会委员占19%，来自审判一线岗位的审判员占64%，助理审判员占15%，充分体现了以一线审判骨干为主的特点。
广东检察机关以办案量分配员额数量，做到以案定员，其中珠三角核心5市的检察官员额占全省的46%，各市检察院参照省检察院的分配办法，在核定下达的员额总数内，对所属基层检察院的员额进行二次分配。
据统计，截至今年6月底，北京、吉林、上海、湖北、广东、海南、青海等省市7个高级法院、95个中级法院、469个基层法院基本完成法官入额，共产生入额法官24035名。与此同时，第一批试点检察院也已完成员额内检察官的遴选。改革以后，试点法院检察院一线办案力量增加了20%左右，85%以上的司法人力资源配置到了办案一线。
“本轮司法体制改革的方向是正确的，特别是在坚持正确政策的同时，注意遵循司法规律，同时抓住了妨碍司法公正与效率的症结，如重塑司法权运行机制和完善司法责任制，实现去行政化，对此我们感到非常欣慰和鼓舞。”四川大学法学院教授龙宗智说。
经过两年多的试点，司法责任制改革迎来了重要时刻——在近日召开的全国司法体制改革推进会上，中央政法委发出了改革全面推开的动员令。
中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱强调，司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位。要深刻认识司法责任制改革的重要性和紧迫性，进一步把思想和行动统一到党中央精神上来，坚定信心和决心，当好改革的促进派和实干家。
这场深刻的自我革命，仍在进行。（记者 王逸吟 殷泓）
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