丁学良：请法治和市场来看看722 “航班规定”|专业视角
本期作者：丁学良（香港科技大学社会学教授）
今年7月22日，中国交通运输部发布了《航班正常管理规定》（以下简称《航班规定》），庄严宣布：由于机务维护、航班调配、机组等航空公司自身原因，造成航班在始发地延误或取消，航空公司应当向旅客提供餐食或住宿等服务。由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始发地延误或取消，旅客的餐食和住宿费用由旅客自理。自2017年1月1日起实施。
发布的时刻精确到完美！
笔者在网上读到这个消息时的第一反应就是：它发布的时刻实在是太精确了，精确到完善无隙的地步！第一，《航班规定》发布前没几天，那个所谓的“南中国海岛礁争议国际裁决”（以下简称《裁决》）出台，全中国和大半个世界的传媒界注意力都被这个裁决的涵义所吸引，特别是咱13亿同胞更是对此义愤填膺。在这个国人皆怒火冲天的时刻，极少有内地的评论家会冷静地坐下来对《航班规定》作一番分析研究，看看它的法律依据如何、程序正当性咋样、可能引发的市场互动后果会有哪些。笔者本人就是这样，明明想立马对此一涉及全中国人民切身利益的《航班规定》辨析一下，却忙于参加海内外有关《裁决》的连番辩论，难以静下心来。
第二，《航班规定》发布时刻好到最佳的第二个背景，笔者认为是基于对国际安全态势的精确解读。《裁决》一出，中国周边的紧张局势陡然升温，针对中国的多国海空军事演习不断展现，中国当然要严阵以待，兵来将挡水来土掩，以实战演习回应对方的威胁（David
Gompert, Astrid Cevallos and Cristina Garafola, “War with China: Thinking Through the Unthinkable”, Rand Corporation, 30 July 2016）。可以预期的是，空域管制会越来越频繁，势必影响到民航班次的准时和取消率。《航班规定》一发布，民航公司以后就减少了一大堆支付的账单。
第三，《航班规定》发布时刻非常准确的第三个背景，笔者认为是对经济走势的精心研判。国内外绝大多数的严肃学者和投资机构有共识：中国经贸的增长率将慢慢降到中等发达经济体的常态；而正如市场分析界所知，民航是对经济景气下滑反应最敏感的领域之一，全行业的利润变稀薄是大势所趋。在此关头出台《航班规定》，就为把航班延误和取消的食宿成本顺利转移到乘客身上设置下操作脚本。天下的经营者是同样的心态，笔者若干年前乘美国联合航空公司班机由加州来香港，全程十多个小时，竟然不提供正餐，只有小袋零食。我向服务人员抱怨，他们很尴尬地回答：“这是公司运营艰难关头减少成本的决定，真叫我们丢人。你们应该向公司高层书面投诉，咱雇员提建议比不上你们旅客讲话管用！”
读者你看，本人虽然也是《航班规定》实施后的利益受损者之一，却能设身处地为国内民航业着想，真不愧是“身在江海，心驰魏阙”！
站在亿万普通旅客的位置上看
不过，若是站在国内亿万普通旅客多年实际经历的角度，《航班规定》里那个看起来颇有道理的关键分界线——航空公司为延误和取消导致的住宿费用买单还是拒买单——就顿然变得很不靠谱了：延误和取消是源于航空公司自身运作的原因，还是非自身的原因？假如要使这个分界线客观公正，就得有一连串的制度性和技术性的要素作保障。
笔者借此专栏提出建议：最最要害的，是一切被航空公司说成是非自身原因的——“由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非航空公司原因”——都必须由跟航空公司毫无利益关系的独立第三方公开发布并确认，旅客及其代理机构有常规的渠道验证。比如“突发事件”是啥？哪个执法部门界定的？比如“空中交通管制”，哪个国防机构通过什么方式发布的，涉及的时段和空域划定在哪里？这类信息必须是公开透明的。如果因为这些而发生争议，必须在技术举证的基础上，经过“消费者权益纠纷争端”的法律调解程序，达到公正无偏的结局。
如果缺乏这些要害的制度性和技术性的环节作保障，可以预期的是，从《航班规定》实施之日起，中国内地航班延误和取消将越来越是“航空公司自身运作之外”的原因造成的，“自身运作的原因”之比例将迅速下降，接近于零。阁下若是不信，可以马上去国内任何一个大机场，问问那些普通旅客，他们在过去的三四年内，遇到过多少次“因天气原因而延误或取消航班”的倒霉事，即便当地天气并不是糟糕到民航必须晚飞或停飞的程度。“天气不好是个筐，什么都能往里装！”阁下大概也听说过这句顺口溜吧？而且，《航班规定》里那句话的最后是“等非航空公司原因”，这一个“等”字，更是天才之笔，把“筐”变成几乎是深不可测、无边无际。
法律专家不应该在此缺席
从程序公正的角度来看，《航班规定》也是可圈可点的。上文提及的美国联合航空公司的做法，是该经营方的“家规”，并不是所有美国航空公司必须遵行的“行业规定”。换句话说，别的美国航空公司能够借此机会向旅客提供更好的餐饮而抢走美联航的生意。事实也确实如此，笔者后来乘坐美联航的亚洲航班，就没有遇到正餐被剥夺的遭遇。至于碰上亚洲这边恶劣天气导致航班延误，美国航空公司在美国本土提供宿餐安排，笔者享受过多次。
然而，《航班规定》却是中国交通运输部发出的全国民航业界的行规，管控的是全世界第二大的民航市场，受其影响的是十多亿人次旅客的权益。这可不是鸡毛蒜皮的小事，而是一项公共政策性质的大事。该规定的出台程序是咋样的？经过了什么环节的咨询和论证？消费者权益团体被邀请到了吗？人民代表大会和政协里的相关分组委员会和小组介入了吗？等等。我看到笔者以前做客座教授的中国政法大学的同仁有多篇法律评论在本专栏里发表，希望他们能够尽快——在明年元月1日前——把《航班规定》牵涉的法律和程序问题作细细的分析，把此一涵盖亿万旅客权益的案例放在公众眼前解剖一番。
笔者更希望内地律师事务所做足功课——海外的律师事务所绝不会无视这类机会——准备接手与此相关的纠纷和诉讼。国内多家大网站已经称其为“霸王条款”，并警告：“若此规定笼统执行，极有可能成为航空公司推卸责任的万能理由，由此导致的矛盾摩擦也可能增多”。你等着吧，在机场里吵架摔东西动手群斗的事件一定会层出不穷。香港机场原本是全球最受高评的优秀机场之一，最近几年里，因为飞往内地的航班大量增加，延误和取消航班的事件上涨，引发冲突多起，有时甚至闹到防暴警察开进场里来维护秩序。
不忘两大要旨：“法治” 和“市场因素”
中共十八大以来出台的许多重要文件中，就其与经济体系及市场运行密切相关的，据笔者的研习，以两大政策宣示最受全世界的高度评价和跟踪关注，一是建设法治中国，二是让市场因素发挥决定性的作用。从法律和程序角度分析《航班规定》，看看它是否合乎法治原则，上面已有提议。
而从“市场因素发挥决定性的作用”来看它，也是问题突出。我们可以换一个维度来设想，假如不是由一个部级政府机构发文，规定全国所有的民航公司照办，而是由各家航空公司自作主张，愿不愿意为延误和取消航班支付旅客的宿食费用。于是，有的愿意，有的不愿意，旅客自己选择哪家公司就承受其服务品质和相应价格的后果，那么，市场竞争的因素就在发挥决定性的作用了。这岂不是比政府发文硬性规定从而消除行业内的竞争更好？
其实，李克强总理近年来类似的话讲过多次，某些政府官员就是习惯于以行政命令来替代市场经济。在邓小平时代，这种思路被批评为“长官意志”（《人民日报》1978年10月6日头版），可惜现在很多人都不记得这些了。
（作者：丁学良；编辑：张宁；文中图片及投票系编者所加；图片来自网络。）
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作者简介
丁学良，出身于皖南农村，求学于上海高校，见习于北京中心，游学于美国东北，就业于亚太美欧。1992年获得哈佛大学博士学位后，先后在哈佛本科生院、国立澳大利亚大学亚太研究院、美国卡内基国际和平基金会教学或研究。目前是香港科技大学教授、深圳大学中国海外利益研究中心指导、浙江大学公共政策研究院顾问。他的英文和中文著作分别由 剑桥大学出版社、牛津大学出版社、台湾联经出版公司、韩国成均馆大学出版社、北京大学出版社等出版发行。他的新近著作包括《中国模式：赞成与反对》，《我读天下无字书》，《革命与反革命追忆》，《中国的软实力和周边国家》。
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