姜昊晨：出租车管制的前生今世 | 中法评 · 策略机枢
一、白纸黑字，不是用水晶球算出来的
二、出租车管制的前生
（一）、朱镕基的铁腕（二）、滚滚城市化三、两个重要但有局限的假说
（一）、租值消散假说（二）、施教授的俘获理论（三）、台湾地区的例子反驳施教授
四、一个制度变迁理论的假说
（一）、信息费用的降低（二）、看不到的心（三）、难以观察的官僚行为（四）、铁幕的揭开五、落子无悔，出租车管制将会消失
白纸黑字
不是用水晶球算出来的
2016年7月28日，七部委联合颁布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，首次明确网约车合法地位。Uber称赞新规为“历史性起点”，中国成为首个在全国对网约车采取全面管理的主要经济体。7月初，写完另一篇论文的提纲，换脑袋要休息，试着解释一个“小问题”，出租车行业为什么要管制？随笔完成在月中完成，最后一篇白纸黑子写，“落子无悔，出租车管制将会消失”，数位师友和编辑做证，推断不是用水晶球算出来的。
查阅了教授们对“出租车行业为什么存在管制？”问题的答案，惊讶地发现我在直觉上竟然都不同意教授们的回答，踱步好一阵，猜了答案，自己认为可以写写试试（当然教授们的答案好些地方有解释力，我也保留）。值得说明的是，这里的出租车管制，一般是指北京出租车管制，有时为了方便，省略了“北京”二字。虽然偶不偶由于资料问题，我也用其他地方的经验佐证一下，但主体是北京。而管制，主要意味着数量管制，更具体地说，是出租车经营权的数量管制，不是价格管制。
出租车行业管制，小题目？越写，越觉得，是小看了。说别人答案错容易，要证明自己对，很难。难不在理论，而是背后的局限条件。局限条件要与真实世界相符合，做一些模型，搞一些拍脑袋的假设，得出的答案是学者的自娱自乐，没有半点解释力。但是，局限条件的调查，又何其困难，走产权和交易费用这条路，最难的在这里。怪不得，阿尔钦(Alchian) 说，产权和交易费用的研究对于一个博士生来说太困难了，到博士后再赌一把吧;也怪不得，那么多以经济学视角研究制度的学者，都喜欢说和真实世界不相关的故事。局限条件复杂，有几次都差点想放弃，觉得自己肯定做不下去了，资料不够。
印象深的是两处。第一次是要证明，决策者对现在网约车对目前城市交通效率的提升，是“深具信心”的。可是，怎么证明呢？首先，无法从技术上说，现在网约车是技术的巅峰，未来不可能有更新，更棒的技术进一步提高交通效率。再者，也无法做决策者心里的蛔虫，去他们的心境，一探究竟。怎么办呢？
第二次，出租车行业有既得利益，而且很强大，可是你怎么证明呢？既得利益，通常是藏在地下100尺，看不见摸不着。最直接的办法是去问啊，问官员，哎，你有既得利益么？打赌，问100个，100个说没有；问1000个，1000个说没有。再间接一点的办法，就是像中纪委那样去实际调查，装个追踪器，窃听器，还是安排个线人，做鱼饵钩一下？哪能做得到。这个问题，想了差不多一天。
难题处理的方法，是我偷师施蒂格勒教授(Geogre Stigler)学到的，施教授的理论会详述。我的那点小花花肠子，在教授看来小孩子的把戏呢。接下来的文章先聊聊两个最具代表性的假说，认为有错，但也有启发。接着，提出一个基于制度变迁理论的假说。如果一个理论能满足以下三个条件，我们就可以认为它比其它理论更有解释力：简洁，多只香炉多只鬼，能少一点是一点；解释范围广，一个能解释万物进化的达尔文进化论要优于只能解释一个苹果进化的理论；可以被经验证伪，理论要有错的可能，说管制是因为政治费用高，而又不指出局限条件的变花，是套套逻辑。
数据上，面临着很多约束，作为变革出租车的主要市场力量——网约车——不论是滴滴还是Uber都没有公开上市，其财务数据，市场数据，都较难获得，更不用说其他公司了。所以，在论述网约车时，我大多是指滴滴，不仅因为它的数据较其他公司较易获得（比如滴滴研究院公布的数据），还因为自去年滴滴和快的合并后，它是中国目前最大的网约车公司。由于客观性的问题，我也参考了一些咨询公司的报告，比如艾瑞咨询，互相印证。Uber在正文中被忽略了。8月2日，滴滴收购优步中国，是重要的事件，但本文仍然保留了优步中国的历史，作为外资企业，它有着与滴滴不同的市场力量和政策影响力，我会在最后详细论述。
由于是随笔，省去了很多学术上的引用，比如新闻、纪实报道、访谈等经验性的资料，我提及的比较少，但重要的会说。自己反对的理论假说，以及，相关国外重要的学者我会多说几句，国内学者，对事不对人了。
现在闹得沸沸扬扬的出租车牌照管制，可不是从一开始就有的。相反，管制制度是从良善且具有实效的、人民群众欢迎的制度起点开始。是的，制度的发展常常就这么吊诡。
从朱镕基的铁腕说起，看看这一段有趣的历史是如何发展的。上海的出租车是在上世纪80年代中后期，从改革开放前两家企业、几百辆汽车的基础上发展起来。当时，国务院发布鼓励发展公共交通的文件，提出“全民、集体、个人一起上”的刺激政策。
初时，进入这个行业并不困难，拥有一辆车、考出了驾照，就可以申请资质。北京类似，1990年北京办亚运会，出租车少，很尴尬，时任市领导发话，要做到一招手，就有五辆出租车到跟前。“一招手就有五辆车”，成为北京当时出租车改革一句让人耳熟能详的目标。1991年，北京市为解决打车难等社会五难，欢迎和支持社会资本进入出租车市场，任何人只要找到局级挂靠单位盖个公章，就可以开办出租车公司，政府免费发放运营牌照。
一拥而上之后，出租车市场秩序混乱的问题就爆发了，拒载、乱收费等行为到处存在，市民反映很大。
20世纪80年代后期，时任上海市长的朱镕基，就曾亲自督促行业整顿。当时，上海很多出租车没有使用计价器打表计费的习惯，而是和乘客去商谈价格。这是因为，一个现实的困难是，车上安装的那些集体小厂生产出来的计价器“不好用”。
在朱镕基的命令之下，上海不仅从海外进口了几千台计价器，还从此统一由国有的上海仪电下属工厂来生产计价器，并强制出租车使用，否则“抓住两次就吊销营运证”。
在朱镕基任上，在坚决把损坏行业声誉的害群之马清除出出租车司机队伍的一系列严厉举措下，乱收费和拒载等违纪问题，就被压制住了，上海的出租车市场在1990年代后渐渐走向规范。
规范，意思是管住了价格。大家注意到没有，从明码标价，到价格管制，逻辑上有个跳跃。
明码标价，是价格在消费者与供给者交易之前就已经确定。衣服是一件一件明码标价，交易之前确定好的。商家愿意卖多少价，就是多少价，卖不出去有亏损，是市场的惩罚。价格管制，更进一步，医院的挂号费，专家是50，虽然也是明码标价，但这50是上限。明码标价和价格管制，两个概念。
奇怪不奇怪，好好的明码标价怎么就管成了狠狠的价格管制？而且，这不是像医院的挂号费，火车票等，是“中国特色”引起的，君不见，全世界出租车法规一大抄。出租车不仅明码标价，而且要价格管制，为什么？
出租车的费率管制，学术文献一般有三个理由：第一，信息不完备的问题。但这在广义上属于交易费用。第二，需求缺乏价格弹性。这并不是管制的理由，因为在这个世界上价格弹性小的稀缺品很多，胰岛素是最常见的例子，一般被认为是治疗第二型糖尿病的最后手段，几乎达到无弹性，但为什么胰岛素没有价格管制呢？第三，矫正数量管制的某种缺陷。理论上存在这种可能，但实际上却被中国的出租车发展史证伪了，因为中国出租车是先管价，再管数（而不是反过来）。
答案是，自由市场的定价不免费，道理是科斯在《企业的性质》中首次提出的。从合约理论的角度看的清楚，在消费者和供给者之前签订。合约中的条款可分为两类，一类是标准化条款，或者说霸王条款。在出租车行业，价格就是霸王条款，统一的、标准化地制定好的。另一类条款是协议条款，即可以由合约当事人一一协商的。合约条款的标准化是为了节约缔约成本，是套套逻辑，但加入了城市道路资源极其稀缺这个约束条件，可以解释出租车行业的价格管制。
道理是这样的，如果要进行缔约谈判，地点是一个问题，如果乘客和司机都在车流密集的的路边谈判（想想北京无时无刻不拥堵的二环吧），成本会高到天上去。北京六万辆出租车，每一辆车，如果因为司机服务态度水平差异、车况差异、乘客消费距离远近（远的打个折，近的提高价）等等商品的诸多维度差异定价，北京的交通会立刻瘫痪。
于是有了上文我们提到的朱镕基强制司机装，必须装！
好事一桩吧？朱总理是我佩服的总理，新中国搞经济，如果邓小平第一，朱镕基就是第二。
可是，这样合适的一个制度安排，怎么就变成了现在大家伙都不满意的出租车市场呢？
政府管了价，就要管量，即限制市场准入。否则，禁止差别定价，又划一价格管制，出租车在竞争压力下利润趋向于零，行业没法持续下去。道理也简单，假设需求不变（这在90年代限制牌照时，是个现实的假设），价格被管制，要保证行业的正常投资回报率，从供给端就要管制量。供给减少，价格不变，需求不变，回报率要保证。
1994年，北京市出租车业的主管政府部门出租汽车管理局，决定停止批准新设出租车企业。次年，出管局出台031号文件，停止审批出租车专用的“京B”牌照。自1994年起至今二十多年间，北京的数量管制除特别情形（比如奥运会增加了100辆残障人士出租车）外，一直没有松动过。上海也是一样。1996年后，上海开始按照满载率“严格控制”出租车数量。自此之后，上海主要只是在某些特定名目下增加出租车数量，比如举办运动会、世博会等问题。到现在，上海的出租车数量为4.9万辆（比北京还少1.7万辆）。
上文说，合约中的条款可分为两类，一类是标准化条款，或者说霸王条款。另一类条款是协议条款，即可以由合约当事人一一协商的。合约条款的标准化是为了节约缔约成本，但缔结约定的成本是以履行约定成本的增加为代价的，二者此消彼长。倘若履约成本的增加大于缔约成本的节约，合约的标准化是没有效率的。
一线城市剧烈的城市化进程，打破了持续数年的出租车市场的均衡。2013年，布鲁斯金和摩根大通共同发起“国际城市项目”，报告是，《北京：一座国际城市》。数据表示，在 2000到2010年间，北京市人口增长了百分之四十二，达到了近两千万人，而同期的全国人口增长率仅为百分之六。北京每三位居民中就有一位来自外地，在2000 年时这个比例仅为五分之一。北京标志性的自行车大潮已经被路面上拥堵的滚滚车流和地下的地铁代替。2002 年，北京已注册机动车辆达到了190万辆，到2012年这个数字已经超过了500万。
很多人聚集再以相对狭小的地理空间里，一旦达到某个人口密度的标准，此地便名为城市。由于在一个小空间内，《国富论》中所说的“劳动分工”就建立起来了，分工增加，收入上去了，这是斯密所说的经济增长。1977年，科斯在纪念国富论出版两百周年时，做了一个演讲，是这样评价国富论的”The Wealth of Nations is a work that one contemplates with awe. Inkeenness of analysis and its range it surpasses any other book on economics”。是的，200多年前，斯密论述的经济规律，现在仍支配者中国的城市化进程。
滚滚城市化所带来的是履约成本的急速上升。上文说过，1990年“一招手就有五辆车”，成为北京当时出租车改革一句让人耳熟能详的目标。如果现在的交通部部长还以这以改革目标，会被笑掉大牙吧。等待出租车的时间算是最大的边际上增加的缔约成本。重要的是，这个时间成本，已经不是二十年前，月收入100元时的时间成本了。2002年，上海全市居民总收入2048亿元，2015年，12043亿元，上涨5.88倍。02年，北京全市居民总收入1573亿元，2015年，10530亿元，上涨6.69倍。这上涨的收入翻过去就是打车等待的多出来的履行成本。换句话说，暂且不算拥堵带来的时间成在边际上的增加（假设不变），就算人口增加带来的边际变化，结果是：缔约成本不变，履约成本暴涨六倍不止，你说均衡打破不打破？
这成本上下这么一加，结果就是由标准化条款组成的出租车合约的无效率。
如果没有政府管制数量和价格，带来的经济结果是什么？几乎所有经济学家都会一致同意的是：取消了票价管制，出租车经营者之间就会展开包括票价、服务和车型在内的竞争。出租车票价迅速降低服务品质提高，“黑车”消失，公司向司机索取高额“保证金”和“承包金”的基础不存在了，出租车供求趋于平衡，整个行业开始出现优胜劣汰的竞争。消费者和劳动者都将得到好处。
问题来了，取消管制看起来会是美好新世界，为什么政府还要管呢？
有学者眼毒，一把就抓到了重点：牌照，认为是牌照界定了模糊的道路产权。道理如下，虽然政府通过征税，修建城市道路。城市道路的产权是明确的，因为不满足“谁多用就多付费”的原则。假设在城市道路上有两类车，一类是普通车；一类是出租车。普通车只在上下班、假日出游的时候使用城市道路，出租车却是几乎一天24小时、一年365日都在路上跑。但在交税时，出租车与普通人的车辆花的是一样的钱，这就出现了严重违反“谁多用就多付费”的原则的情况。这样，牌照即变成了出租车为它多使用城市道路而交的费。
这解释来头有点大了，不理解“租值消散”的学术史不容易知道这位教授说的什么意思。
庇古接替其老师马歇尔——这个公认史上第二伟大的经济学家（第一是斯密）——的剑桥大学经济学教席，在《福利经济学》中，提到了这样一个例子。有优质和劣质两条公路，都有从甲市到乙市去的。一条优而窄，另一条劣而宽。二者皆公用，驾车的人都选用优的，驾车的人都选用优的,引起堵塞。庇古认为，是选用优路的人阻碍了其它的驾驶者，但不需要负责，这导致社会与私人成本分离，若政府抽取使用优路车辆的税，使部分车辆改用不堵塞的劣路，社会整体的利益会增加。
这1920年的例子于1924年得到奈特（芝加哥大学的名教授，有五个学生获得诺奖）的响应。奈特之见，是优路堵塞是因为不是私产。要是优路是私营的话,业主会收费而使部分车辆改用劣路。换言之，如果优路是私产，业主大可收租，但该路非私产，是公用的，车辆的堵塞所导致的驾驶时间增加，会使优路的租值下降至零。那是说，原本是有租值可收的公路，因为非私产而引起的竞争使用，使驾驶时间增加的所值代替了租值，租值就消散了。
1955年，Gordon教授在大名鼎鼎的经济学学报——JPE——上发表的，The Economic Theory of A Common Property Resource: the Fishery，首次提出了租值消散的理论，因为竞争使用者过多，增加了捕鱼劳力的总成本，而使应有的租值下降为零。稍微多几句，租值不会真下降为零，因为每个捕渔者的技术不同，经验不同，这是保护了该捕鱼者的租值。但租值是否真下降为零在这里不重要，只要知道会下降，或者更简单的一点，竞争会使得无主的资产，价值浪费就可以了。
初看起，好像蛮正确的。公海无边无际，要界定为私产的交易费用太高。于是政府就想出了发放捕鱼牌照的法子；按照同样的逻辑，城市道路要界定为私产的交易费用太高，出租车牌照则是界定私产的方法。
租值消散的理论逻辑是自洽的，但自洽的理论逻辑如果用错了地方，或者某些假定不变的前提有变化，抑或漏考虑了某些变量，这个理论就无法通过事实的检验。
一位老北京公交车司机这样形容90年代北京的道路：“漫长驾驶经验中，刘立勇也曾有过路况和公交车的美好记忆，刚调到368路的1998年，从左安路到公主坟，21公里，三环路好跑到几乎能睡觉。”
北京道路的拥堵，实际上是在7年后，也就是2003年才开始的。从那以后，北京的道路的交通饱和度达到90%以上，而且已经不分是不是上下班的高峰时间。就在8月7日的前三天，8月4日，北京市交通管理局对外公布，北京市机动车保有量已突破200万辆：其中私人机动车128万辆。有媒体按照国际标准得出结论说，北京已经真正进入了汽车化社会。
问题是，1996年道路资源并不稀缺，地方监管部门却发了北京出租汽车历史上著名的129号文，进行严格的牌照管制。如何解释呢？有解释力的管制理论不仅要能解释现在的管制行为，还要能够解释管制开始时候的管制行为，理论要保证理论在时间上的连贯性，这是逻辑的要求了。否则，诺斯的产权经济学，就不可能解释长时段的历史变迁，也不可能因此获诺奖。
再来个更有挑战性的，提出这个假说的，是我非常尊重的一位经济学家。
第二个假说，是这样的。
管制的逻辑是，管头就要管脚，管制者必须被管制者负责。。这是“俘虏理论（capture theory）”的含义了：被管制者相对于管制者有行业的信息优势，以至于后者终究被前者捕获。一旦市场准入门槛被监管方人为拉高，在位经营商得到保证合理利润的甜头，到底是谁管了谁还真不好说（想想巨大的牌照租值吧）。管制不过是一门行政垄断生意。当然拿得出手的理由，永远是为了安全、公平和秩序。要是没有监管部门对出租车司机的资质把关，歹徒把乘客拉到孙二娘的黑店里搞循环经济，那还了得！慢慢地，就演变成一个管制越来越完备的“成熟”行业。。
这是说，因为政府要管制利益，所以现在出租车行业依然充满了管制。
这理论看起来简单，符合常识，但从理论中推出可验证的含义，非深入了解理论不可。1971年，施蒂格勒教授发表“The Theory of Economic Regulation”，开创规制理论（也称俘虏理论），以经济学理论研究政府管制行为，自科斯开启企业的黑箱后，这篇文论开启了政府的黑箱。
1988年，教授编辑Chicago Studies inPolitical Economy，是集大成了。可惜五年后教授去世，年仅八十岁。是的，“年仅”八十岁，弗里德曼活了94岁，科斯活了103岁，上世纪我认为最伟大的三个经济学家，施教授是短寿了。自马尔萨斯，经济学被称为“令人沉闷的科学”，如果所有人都像施教授一样风趣地写作深刻的话题，这门科学会比今天还“帝国主义”吧。
The Theory of Economic Regulation开篇的一句话就让我兴奋地跳了起来，The central tasks of the theory of economic regulation are toexplain who will receive the benefits or burdens of regulation, what form regulationwill take, and the effect of regulation upon the allocation of resources.
这是要扎实的验证节奏！果不其然，论文第13-14页，为了回答什么情况下政府会而且有能力对行业实行牌照控制的问题，教授推出了几个非常重要的可以验证的变量。对于本文出租车行业管制的解释，在此重要的有一个。The presence of a cohesive opposition to licensing，意思是，就是有没有一群天天盯着你、期望你犯错、然后有能力搜集资料，动员力量，往证监会递黑函的人，如果有，牌照管制就不太可能发生。
经济上的道理是这样的。如果某种职业是和全体公众打交道，那么为争取办法执照才能经营所强加给任一顾客或产业的成本，就会十分微小，因而对该顾客或者产业来讲，发起反对这种颁发执照的运动会在经济上划不来。但是，倘若受到损害的集团感觉到联合起来共同行动是可行的和有利可图的，它就会作出各种努力来反对颁发这种执照，如以削弱、拖延或者阻止（增加其成本）的方式来尽力对抗该立法项目的通过。
教授在论文中用回归的统计方法做了验证，这里不好拿出来说。常识判断，出租车是服务于整个社会整体的，它作为供给者，需求者的数量是不确定的大多数。比如，即使我使用公共服务（A道路）的次数比使用B（学校）的次数多10倍，我也绝不会有兴趣设法获取比有关学校教育的政府规定多10倍的有关道路管理规章制度方面的知识。我们每个人都是如此，获取信息是有成本的，又在政治决策的特殊约束下，不相关的人几乎没有动机去为出租车牌照管制与否“斗争”。
从北京上海两地出租车监管的发展史上看，也可以验证这个理论。
北京129号文后，从1994年的1500家到现在的252家 2000年，北京市出台《关于整顿本市出租车行业和企业的通知》，推行“联合兼并，做大做强”政策，对规模较小的出租车企业进行资产重组提出了明确要求：“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右，出租车企业控制在200家左右。”到2001年年底，北京出租车公司以“每月大约减少150家”的速度缩减至320家。这次兼并潮之后，北京出租车市场形成了前十大公司占有70%左右份额的市场格局。
过去二十年来，在“扶大扶优”的政策导向下，出租车行业不断地兼并，加上上海国有企业改革过程中，各个领域的国有企业、集体企业本身也在不断合并，公司数量由上世纪八九十年代的五六百家，减少为了现在的一百多家。其中，大众、强生、巴士、锦江、海博五大出租车公司的出租车数量，占据了大约70%的市场份额。2010年，强生和巴士合并后，新的强生和大众，则分别拥有超过1.3万和9000辆出租车，加起来占据了45%的市场份额。
施蒂格勒教授没错，在一定的情况下，政府管制是为了获取租金；这租金，就成了不能不管的原因。
2011年，国务院新闻办公室发布了一则新闻，有趣的是，这则新闻一部分能被施教授的理论解释，另一部分是对教授理论的挑战。
标题“台湾出租车‘限牌’呼声涨”。在9月2日由“立法委员”丁守中召开的出租车总量管制公听会上，现场业界、学界、政界，几乎一致赞成减发牌照。台湾大学教授张学孔说，出租车是公共运输系统，无法用自由经济手段达到优胜劣汰目标，乘客没法货比三家，上车后才知道能否得到优质服务，服务差的司机不会在几个月后，因揽不到客人而失业。
稍微变换一下视角，俘虏理论不难解释吧？
但这则新闻另一半，就有挑战性了。
上世纪70年代，车行（汽车销售公司）从主管部门取得出租车牌配额，司机向车行购买或租赁出租车，除了交给车行10万元（新台币）牌照使用费之外，每个月还要交给车行将近2000元管理费。
随着人口和道路数量的增加，出租车牌配额制日益不能适应市场需求。牌照短缺带来了很多劳资纠纷，司机觉得被车行严重剥削，纷纷要求开放个人申请车牌。
同时，驾驶出租车六年，基本无违章记录者，车牌无需挂靠车行或合作社下面，属于个人车牌，每月管理费也免了。此后在少子化的影响下，台湾地区人口增长缓慢，以及都会区捷运（大陆称“地铁”）系统的四通八达，出租车市场开始萎缩。台北市公共运输发展协会洪钧泽秘书长表示，多年来关于要不要管制车牌，有过多次争论，但每次结果都是不断地解除管制，主管部门干预机制几乎没有，任凭市场自行调节。
问题来了，如果俘获理论对开始管制的解释是正确的，那么又如何解释放松管制呢？一头一尾，完整地俘获理论应该都有解释力。
目前为止，我们已经检验了两个假说，它们都试图回答同一个问题：为什么政府要管制出租车市场？分别是，”“租值消散假说”和“政府垄断租金假说”。第二个假说理论没错，有学者试图以道路产权界定不清，再用租值消散的理论解释，可惜被事实证伪。第三个假说最有解释力，我用了长篇幅详细论述了此假说能推出何种经验含义，在哪些方面能被检验，哪些方面还有缺憾。
在提出自己的假说前，还要啰嗦两句。一位前辈学者的答案，可能和我下面说的假说是最相关的。在《中国制定变迁的案例研究（第四集）》中，一位学者问，“究竟是什么影响了政府管制的出台以致政府在出租车业的有如此不同的行为？”他的回答是，尽管北京市政府在出租车业的管制政策造成的社会成本如此之高，但是依然不够改变政府政策所需付出的代价。
套套逻辑！将“此局的北京市政府”换做任何一个政府，这就话都是成立的。关键是，从边际上看，是何种成本，令北京市的改变成本如此之高？关约束条件在哪里？他心里也有这个问题，但其答案却是莫能两可的政治费用。我们几乎可以用“政治费用”这个概念，等同于前面一个回答的后半句“依然不能改变政府政策所需付出的代价”。这是用一个套套逻辑作为约束条件，去约束另一个套套逻辑，对行为依旧没有解释力。
魔鬼藏在细节里，漏掉了制度约束的细节，对行为的解释力就会降好些个等级。说别人，这个错了，那个缺乏解释力，容易。但要自己说，我来论证一个假说，真难。
迎难而上，试试吧。
张五常教授在1982年的《中国会走向资本主义道路么？》中提出了一个简洁却有强大解释力的制度变迁理论。从科斯定理出发，如果没有交易费用，那么制度的选择将会是一件随意、偶然和不确定的事情。将这个命题等价地倒过来，就是，如果有交易费用，那么交易费用是决定经济制度最关键的因素。
社会会采取一种交易费用最低的制度，这是帕累托最优和局限条件最大化的逻辑答案。将交易费用一分为二，维持一个制度在运作时的费用；导致这个制度发生变化的费用。后者又分为两种交易费用。第一，搜集有关其他制度的信息费用。信息费用很重要，要一群核心人物获得充足的资料，且对另一种制度的组织深具信心，他们才可以开始对制度改变作认真的探讨。但这只是第一步，想改不代表能改。任何产权结构的改变，必然会影响收入的分配，原先享有特权的阶层，会反对改革。因此就有了第二种费用，说服，或者迫使，那些在制度改变后，收入减少的人所需的费用。
顺便提一段小史。张五常教授这本书的1982年在伦敦出版，名为Will China Go Capitalist？2012年科斯和王宁教授写了一半How China Become Capitalist，是张教授1982年《中国》的续集，翻为《变革中国》，少了这层有趣的意思。
回头说理论：假若采用或者改变一个制度要付出高昂的代价，即使现在运行的制度所需费用甚高（但低于改变制度的费用），制度变迁也不会发生。
我的假说是，在制度运作成本持续上升的情况下，信息费用由于对道路稀缺资源的界定清楚而下降，但出租车经营权由于庞大管制租金的存在，说服那些在改革后收入下降的人，接受改革的成本依然很高。
上文说到由于城市化的力量，使得原有出租车模式的交易，在城市化程度越高，居民收入越高的地方，费用就越大。这是从市场的角度看成本。任何制度都不可能免费运行，政府管制也需要成本，一个城市多少量车合适，价格又是多少，如何面对越来越多的外界的质疑和政治上的压力？这些都是在计划经济时中国不断面对的高昂制度费用。在下面的论述中，我们假设，随着中国整体市场化进程的加快，上述制度费用会愈来愈高。
重点是分析制度改变费用中的信息费用和说服官僚改变的费用。
因为对道路稀缺资源的界定越来越清楚，改革的信息成本下降地很快。出租车与网约车的关系，是在大城市道路资源日益稀缺情况下，以交易费用更小的司机和乘客的合约关系，代替交易费用更高的乘客与出租车公司的合约。前者是通过更小的交易费用，将道路产权界定不清的租值，以更清晰界定产权的合约，界定给了乘客与司机。
但是，在出租车市场中，除了有模糊的道路产权问题外，还有激烈争夺的出租车经营权。监管政府和企业在几十年的市场管制过程中已经形成了335亿至570亿的管制租金（后文会详述），管制租金的存在是改革的重要障碍。
根据制度变迁的理论，我们能做如下推测：在滴滴自身力量不断壮大，强势股东和越来越广泛的合作伙伴可以成为滴滴的护身符；另外，随着作为外资的Uber在中国市场上的深耕，也让交通监管机关不得不考虑“对外开放”这项政治约束条件。此二者的发展，对监管机关来说就将面临越来越大的制度运作成本，或者说是执行成本（这是制度改变成本传递到了制度运作成本那里去）。以此来看，只要上述约束条件仍然朝着其现有的方向发展，出租车的制度变革不是变与不变的问题，是早变与晚变的问题。
北京有超过500万辆私家车，对应3000万的常驻人口，渗透率只有17%，但北京的汽车保有量却很难再增长了。北京市中心的人口密度很高，只有200多万个车位，且道路拥挤不堪，现在差不多一天就一个高峰，从早上七点半到晚上七点半。这几乎已经达到城市道路承载力的极限。盘活存量就很重要。
滴滴先是开发了快车，一个司机接一个乘客，本质上还是和出租车一样，只不过车辆的使用场景更多了：以前只是自己在上下班的时候用一下，现在上下班可以多做一个人；平峰期的时候，快车司机空闲没事也可以接一些乘客。2015年上线的拼车是在快车基础上进一步降低了成本。以前接一个乘客，现在接两个乘客。接下来还可以连环拼，一个司机接了一个乘客之后，在行驶过程中可以再接一个，放下一个乘客之后再接下一个。因为车里有四个座位，只要座位是空的，就可以不停地接乘客。如果说快车是按“辆”为单位降低成本，那么拼车则是更精确地以“座位”为单位降低成本，“连环拼”更是加入了“时间”的座位转换，将订单分拆到每个座位的使用时间上。
滴滴的网约车创新是通过车辆和座位的分享，降低了交易费用。
虽然单车的交易费用降低了，但如果整个城市很堵，在路上根本跑不动，单车成本再低，也没有用。要实现整个城市交通网络交易费用的降低，网约车还需要做两方面。
第一，价格不变的情况下，车辆需求的信息传递费用降低。传统的6.6万辆出租车40%的时间都在扫马路，耗费大量能源，司机找不到乘客，乘客找不到司机。哪个地方，哪个时间缺车，老司机们凭的是经验。资源合理配置的成本就非常高。网约车在这个方面也不一样，乘客知道司机在哪，司机知道哪里乘客多，驶过去，交易完成的时间大大缩短了。
第二，供需不均衡的情况下，利用价格机制配置车辆资源的交易费用大大下降了。在上海朱镕基的出租车改革，管住了价格。在那个时代背景下，改革是成功的。因为价格机制是有成本的，如果出租车可以砍价，那么砍价的收益则抵不过“宰客”的成本。2003年以来，汽车保有量与道路建设不成正比，道路稀缺性越来越强，如果现在不管住出租车的价格，那么砍价的收益则抵不过占用稀缺道路的成本，越是道路稀缺的大城市，越是如此。
网约车不一样。这种出行模式不需要以道路资源稀缺为代价就能发挥价格机制的作用，因为司机和乘客可以通过网络，以这个在天上的平台来撮合交易。利用价格机制的交易费用就大大减少了。滴滴称为“附加动态调价”。比如说大家都想去打一个专车，但是城市里面不可能有那么多车，所以滴滴通过定价来控制它的供需平衡。高峰的时候只有100辆车，但是有300个需求，这样就有200个人是没有办法打到车的。附加动态调价就让这200个人去坐公交、地铁、货车其他的交通方式。在涨价后，每个人以自己认为成本最小的方式选择最适合自己的交通工具。
我们所探讨的专车所节约的交易费用，从制度变迁的角度，是信息费用的减少。搜集有关其他制度的信息是有费用的，这种信息通常是非常稀缺的。要一群核心人物获得充足的资料，且对另一种制度的组织深具信心，他们才可以开始对制度改变作认真的探讨。
很难证明和度量，现有的网约车改革成果是否达到了使得一群核心人物“深具信心”的程度。我的办法是假定政府约束不变，和台湾地区出租车管制历史相比较。
网约车兴起后，从三个方面提高了稀缺道路的使用效率，降低了庞大的交易费用。
第一，补充资源。网约车和轨道交通呈现强烈的“互补”关系。从早6点到晚9点，互补的关系大概占据80%，竞争的关系则占据20%。即使在20%左右的竞争关系中，有72%的人因轨道交通需换成，而选择网约车，另有28%因某种关系（比如舒适、商务需要、报销等）选择了网约车。
补充资源是弥补了现有城市的运力和覆盖面不足的问题，是增量的问题。由于城市道路资源极其稀缺，更重要的第二点，存量上盘活现有车辆和道路使用。通过大数据的高效匹配，网约车能够大幅提高打车成功率。以全年网约车、全国的数据来统计，网约车的打车成功率比路边扬召出租车的成功率要增加30%。这样的成功率带来的结果是，受“跨边网络效应”的影响，使用的乘客越多，智能出行的匹配效率就越过。平均等待时间从2015年出的8分钟缩短到6分钟，下降25%。
如果说提高约车成功率是从单车的角度来看，那么通过分享车辆和座位，网约车则在整体交通效率的方面做出了两方面的改善：
一是减少了空驶率。北京出租车空驶率为31%，而滴滴空驶率则为11%，空驶率降低了20%。按照北京地区出租车67000辆，日均运输29次计算，如果北京地区全部出租车能达到滴滴的空驶率，那么则相当于增加了13400量出租车的运力，每天多运作39万次的乘客。
二是在降低空驶率的同时，减少了汽车出行量，释放城市运力。快车拼车减少出行量为64万辆次，顺风车减少出行量为51.3万辆次，加起来，每日能为城市减少114.3万辆车出行，或增加114.3万辆次的运输能力（滴滴研究院，《中国智能出行2015年大数据报告》）。
以上三点，从消费者的角度，都重要，真切地表明了道路使用效率的提高。但若从监管者的角度看，这其中最重要的指标是“空载率”。上海市交管局副局长王秀宝回忆起自上世纪90年代的“空载率”的标准是如何形成的。
最初，上海的出租车行业管理者心中，没有出租车数量“总量控制”的概念，这是一个国外的舶来品。1992~1995年，上海出租车数量从1.2万辆，增加至3.8万辆，出租车企业数量多达五百多家。这让管理部门在高兴之余，也感觉到了困难。
这时候，王秀宝第一次出国到日本考察出租车市场，与出租车管理部门进行交流。正是这次考察中，他们才了解到出租车总量控制的概念。日本同行说，他们是根据满载率来衡量出租车数量的饱和程度——如果市场上出租车的满载率比较低，空载率比较高了，这种情况就不可以投放车辆了，相反的情况则应该投放车辆。“从管理部门来讲，这是对行业进行宏观调控的一个重要手段。之前我们没有这个认识。”王说。后来，上海的交通管理部门提出了70%满载率的总量控制标准，也就是说，如果满载率超过70%，就投入车辆。
空载率，这个一直被中国监管者视为核心的行业宏观调控指标，可以作为监管者是否“深具信心”的间接衡量。如果这个空载率低，就投入车辆；空载率高，就收紧车辆。以大数据为基础，北京出租车空驶率为31%，而滴滴空驶率则为11%，空驶率降低了20%，以中国大陆的数据来看，2012年滴滴创业，4年的时间里，将北京出租车行业持续近20年的空载率，下降了20%。恐怕没有人怀疑，这是一个伟大的出行解决方案。
我们从历史的纵向数据，转到同一个时间的横截面数据，就能发现，如果总量控制的核心是空载率（尽管上海市交通运输和港口管理局工作人员2009年发表的论文还进一步提出，建立更细化的出租车总量规模调控方案，但也清晰的指出，这个整体的调控法案，依然是以里程利用率（即满载率）为核心指标），那么以台湾地区的空载率对比，大陆监管机关应该对目前滴滴的11%空载率感到非常满意。
根据我国台湾地区“交通部”统计数据显示：以计程车每日平均计，2009年，空绕里程为54.3公里，行使里程为135.8公里，空驶率为40%；2011年，空绕里程为48.7公里，行使里程为139.2公里，空驶率为35%；2013年，空绕里程为47.9公里，行使里程为137.1公里，空驶率为35%。考虑到台湾地区已经在上世纪90年代就开放牌照限制，大陆交管局似乎没有理由对滴滴2年内将空置率下降20%，降到11%，感到满意。
如果中国大陆官员所说的空驶率的确是出租车行业宏观监管的核心指标，那么国内交管部门应当对滴滴的改变非常满意。或者将这个命题反过来说，如果大陆的交通监管部门与台湾地区的交管部门面临同样的约束条件，那么大陆的出租车市场监管就应该同台湾地区一样，放开牌照的限制。
制度改变的费用主要有两个：第一，改革的信息费用；第二，说服或者迫使，那些在制度改变后，收入减少的人所需的费用。既然信息费用已经足够低廉，那么我们就可以推断，中国大陆出租车行业的普遍“总量控制”之所以到现在依然“铁板一块”，最重要的原因是，迫使改变后收入减少的人接受改革，所需的费用极高。
要考察“说服官僚们接受改革的费用”，是一件非常困难的事情。法大王军老师在一篇评论出租车管制的文章中写到，学术界和制定管制政策的官员之间存在“铁幕”。铁幕的存在使得一些学术研究不得不成为某种“猜谜术”。有困难么？当然是很困难，但我从施教授那里学到的是，可以通过理论、推测出某种结果，来间接地考察政府的约束。下文从收入分配的实例入手，再以制度变迁和收入分配的理论做推论。
在出租车行业，有一段真实的描述。“富了老板，肥了官员，亏了国家，苦了司机，坑了百姓。”65岁的国务院参事沈梦培这样说。
在出租车行业，还有一个流传甚广的“寓言”。
一日，村长的儿子找到李四说：“当初你出的10万元买的是桌椅凳子?灶具餐具，现在已经用旧了，给你5千元走人，营业执照是我的，饭馆就是我的，愿意干，再交3万5千元，凑成4万元做押金，给我打工。”李四说：“你这不是背信弃义吗？天理何在？！”村长的儿子说：“我爹是村长，我就这么干，你爱哪告就哪告去，政府？法院我都有人，告也白告！”
李四8年的时光已经耗费在饭馆里，除餐馆经营外，别无所长，更无其他谋生技艺，万般无奈，他只有东借西挪凑足4万元的押金后，给村长的儿子打工。但，在他的内心深处，一直期望法律能还他这位真正出资者一个公正。
假设把“饭馆”这个名词换成“出租汽车公司”，这就是北京出租车行业的真实写照。
政府对这种公司行为表现得很“愤慨”。今日，监管部门仍把自己的利益撇得干干净净。2015年10月，交通部出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）则明确规定了禁止私家车接入互联网专车平台。10月15日北大国家发展研究院对此征求意见稿举行研讨会，与王秀春同行的交通部党组成员，运输服务司司长刘小明在现场表示，“我们要取得综合管理最大公约数，把老百姓的利益放在最前面，政府没有自身的利益。”
真的是这样么？政府没有自身利益？北京的出租车司机人人都很熟悉这样两个单词，它们分别叫做“铲分”和“铲事”。有兴趣的朋友们问度娘，简单来说，就是出事了，由制定规则的人收钱将事摆平。这证据是不是太弱了，铲分和铲事现在还存在么？是哪位官员在帮着铲事呢？具体数额是多少？天啊，我哪里知道，这是纪检委干的事。
在推理上如何处理？因为这些不知道，就回到了前面说的“假设加推论”，间接找答案。
幕后交易通常会发生在价格高，且供应不足的商品和服务上。那么，在理论上，如果这种交易存在，会发生什么呢？有门路的干部，意味着操控了制定价格的权力，越是价格高的商品和服务，他们也就越有意将其价格定低，已获得此间差价的租值。官员的工资是固定的，将价格定低并不会对他们有不良的影响，相反会有良好的声誉，一个政府“免费”，向社会发放牌照的声誉。在一个有管制的市场里（包括价格管制和数量管制），资源通常是极稀缺的，将牌照的价格订得越低，官员们越能从中获取丰厚的租金。
在北京的出租车市场上，牌照的“免费”发放验证了这个理论的推测。《北京市出租汽车管理办法》第四条规定了批准经营出租车的若干申办条件：1，申办者身份证明；2、申办者经营能力证明；3，符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给批准书，申办者凭此批准书，向工商机关申请登记，取得营业执照，然后向公交管理机关申请检车，并办理责任保险等，取得车辆号牌。
免费发放牌照一直到现在都没有变。2013年4月，北京市交通委新闻发言人李晓松表示，本市出租汽车行业，一直就是经营权归政府所有，政府无偿向市场配置，任何单位和个人不得未经许可私下转让，更不允许有偿转让。
理论的另外一个含义是，没有在管制中获得租金的官员，通常会支持开放被管制的市场，引入市场竞争。在这场出租车市场改革的争论中，我们可以用“两头热，中间冷“来形成改革动力的根源。北京的高层以及一般的消费者都很热衷出租车市场的改革，但一大群交通监管部门的中层干部却要给改革拖后腿。
从2015年以来，《人民日报》即不断发文呼吁改革。1月6日，“是时候取消出租车公司暴力模式的时候了”，应打破出租车号段控制，取消出租车公司暴利模式，让司机和市民都受益。6月17日，“出租车改革不能再拖了”，在全面深化改革、政府简政放权以及“互联网+”的时代背景下，出租车管理改革应当顺应广大群众的期待，适应社会发展的节奏，让人民群众有更多获得感。
长久推不动，因为管制租金非常高。租金高到什么程度呢？北京市场的牌照价格也在50万元左右，而且说明不能过户。能保证过户的价格则更高，比如一位自称有办法办理过户的个体出租车司机就向南方周末记者开出了最低85万的转让价格。以50万计算，北京6.7万出租车，牌照的总价格约为335亿元，以85万计算，总价为570亿元。2015年，北京市是财政收入为4723.9亿元，出租车牌照市场的隐性收入就占据北京市财政收入的7%到12%，可想而知，这是一个庞大的市场，以及，坚硬的利益集团。
两个方面局限条件的变化，使得坚硬的规则和庞大的租金正在瓦解。
第一，是中国网约车公司的壮大，尤其是滴滴的成长。
滴滴的成长带来了两个方面的变化。
1.滴滴合作伙伴也越来越多元，甚至已经开始和传统的出租车公司开始了合作。如2015年9月10日开始于全球最大的客车公司宇通客车的合作。2016年4月26日，作为上海五大出租车公司之一的上海海博出租与滴滴签署了战略协议，双方将在出租车、专车、巴士业务等领域展开深入合作。
2.最重要的还是第二个方面，战略投资者力量的增强。
将这些投资分类：
国内投机构：金沙江创投、中信产业基金、高瓴资本
在这个分类中，除了阿里巴巴和腾讯，国家资本，中投公司很重要。去年8月份，外媒报道称滴滴获得中投公司投资，但未披露具体金额。中投公司是经中国国务院批准设立的国有大型投资公司，资金来源于中国的国家外汇储备，筹备期间被称为“国家外汇投资公司”。作为主权投资基金，因战略的定位，通常在被视为对国家具有战略意义的项目买入股权，鲜少涉及国内互联网行业。中投做背书，对滴滴在政策上形成重大利好。国家资本的进入无形中会扮演政策改革的力量，最大限度消除运营风险，从而为滴滴快的创造成长的空间。
第二、在中国出行市场上，我们一直没有提及的Uber，作为外资企业，对于促成中国出租车行业的制度变革，有着独特的作用。
Uber2010年创立，至今创立6年，Uber已是一个估值超过600亿美元的“独角兽”。2013年下半年起先上海、深圳、广州三个城市开始试运行，2014年2月宣布正式进入中国市场。2015年底，Uber CEO Kalanick在温哥华一个名为friend chat的活动上说，“我们在美国是盈利的，但在中国我们一年亏损超过 10 亿美元。”中国市场有多重要？全球市场上赚的钱，都要去填中国的坑。
Uber在2016年6月15日召开发布会，Uber首席商务官和Uber首席运营官再度给Uber中国站台，称中国的订单量已经超过了美国本土，“没有哪一家美国企业能够做到这样”。在这次发布会上，Uber方面公布的两个数据值得注意：市场份额：从2015年年初至今，中国优步的市场份额增长到整个网约车市场约三分之一。城市数量：目前在全国60个城市有业务。
租值消散的理论很有用，只是那位教授错将牌照管制看作减少租值消散的方式，在我看来，是司机与乘客的合约，减少了租值消散，因而降低了决策的信息费用。俘获理论，或者说规制理论，更重要，但忽视了不断变化的局限条件导致的制度运行费用、制度执行费用的变化，规制理论无法解释为什么规制会放松，制度变革为什么会发生。将这两个理论结合于一个制度变迁的理论中，才能得到一个既能解释过去规制，又能解释现在规制，既能解释为什么规制，又能解释什么时候会放松规制的理论假说。
是的，这是我追求的，一个能解释出租车行业管制的普遍假说；同时，也是一个可以被经验验证的假说。