重磅 丨徐昕等: 中国司法改革年度报告（2015·上)
今日大案：
【头条】重磅 丨徐昕等: 中国司法改革年度报告（2015·上)
【二条】重磅 丨徐昕等: 中国司法改革年度报告（2015·下)
【三条】蒙冤者援助计划丨一家五口齐被冤 福建缪新华案纳入援助计划
【四条】深度 | 奥运与律师: 美国女子接力队咋用规则漏洞翻盘的
徐昕按：本报告是我们连续第七年撰写的司法改革年度报告，UNDP连续第三年翻译为英文、作为联合国开发计划署评估中国法治的重要文件。报告简本发表于《政法论坛》，感谢王人博主编多年以来的支持！
中国司法改革年度报告（2015）
徐昕 黄艳好 汪小棠
引言
一、综合性改革
——强化司法责任制
——建立领导干预司法责任追究制度
——规范刑事涉案财物处理
——刑法修正案(九)颁行
——保障死刑复核程序中的辩护权
——民事诉讼法司法解释出台
——加强法官、检察官职业保障
二、法院改革
——深化人民陪审制改革
——探索跨行政区划司法管辖制度
——推进立案登记制改革
——推进案例指导制改革
——执行机制进一步完善
三、检察改革
——开展检察机关提起公益诉讼试点
——深化人民监督员制度改革
——完善羁押必要性审查机制
——建立人民检察院案件请示制度
——规范司法解释工作
——加强出庭公诉工作
四、公安及司法行政改革
——全面深化公安改革
——完善公安受案立案制度
——完善法律职业资格制度
——建立律师参与涉法涉诉案件机制
——律师管理继续强化
——律师等级制度引发强烈争议
——改进法律援助
结语
* 作者简介：徐昕，北京理工大学法学院教授，司法研究所主任；黄艳好，法学博士，湘潭大学法学院博士后；汪小棠，南京师范大学法学院博士生。
引言
2015年，中央宣称全面推进依法治国的开局之年。
这一轮司法改革更加强调党的领导，更加注重自上而下，顶层设计，成立中央全面深化改革领导小组，将改革的统筹部署提高到中央层级。4月，《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》出台，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘制了路线图和时间表。该方案作为统筹改革的指导性意见，针对四中全会关于进一步深化司法体制和社会体制改革的84项改革举措进行分工，明确各项改革任务的政策取向、责任分工、时间进度和成果要求。
法院、检察院、公安、司法行政等部门据此陆续推出各项改革方案，迈出改革的第一步。但能否在复杂且固化的利益格局中克服阻力，贯彻落实，有待观察。总体而言，强化司法责任制、规范刑事涉案财物处置、完善人民陪审制、探索跨行政区划司法管辖制度、开展检察机关提起公益诉讼试点、完善法律职业资格制度、建立律师参与涉法涉诉案件机制等举措取得一定进展。但被视为改革重点的法官、检察官员额制试点，因司法的独立性及司法官职业保障机制不配套，未达预期目标，反引发司法官辞职现象抬头。在保障律师权利的官方话语下，律师权利保障的困境不仅未改观，反而更令人忧虑。强化司法责任制、建立领导干预司法责任追究制度等举措，能否真正落地，难有信心。
迈向司法独立性的提升，是这一轮司法改革的方向，完全正确。如何看待司法独立并不断提升司法的独立性，将在很大程度上决定未来几十年司法改革和法治建设的成效。作为系统性变革，司法独立性的提升不仅需要司法的去地方化、去行政化和去政治化，还需要严格的司法问责及惩戒机制、有力的司法职业保障制度、良好的司法官遴选和法律职业转化制度予以保障。每一个问题都至关重要，每一个问题又事关整体。司法的独立性不解决，任何改革措施都将难以落实，或大打折扣。本报告将以司法问责为例，观察司法改革的重要措施与整体推进之间的紧张关系，以及司法独立性不足如何影响到改革成效。
一、综合性改革
——强化司法责任制
2015年8月，中央深改组通过《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，确立案件质量终身负责制。前者对中基层法院审判人员构成、案件分配制度、裁判文书签发机制、合议庭评议和表决规则、院庭长等领导办案机制作出规定，细化独任法官、合议庭承办法官及其他成员、法官助理、书记员的职权和责任范围，并明确担责方式、追责程序、法官履职保障等问题。后者在厘定职责权限的基础上，将责任类型分为故意行为责任、重大过失结果责任和监督管理责任，明确了责任归属和免责情形。上述意见有进步之处，例如，较清晰划分各办案组织、人员的职责权限，要求院庭长从过去审批案件转向亲自办案，强调审判权与行政管理权相分离，限缩审委会的职能范围及权限，加强法官履职保障。
但上述意见亦存在不少问题。由司法机关内设的监察部门受理投诉、举报并行使调查核实权，合理性值得商榷。只针对审判责任，未涉及更需规范的执行责任。冤假错案的界定，过于模糊宽泛。例如，“对检察人员承办的案件发生被告人被宣告无罪，国家承担赔偿责任，确认发生冤假错案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的，应当核查检察人员是否存在应予追究司法责任的情形”，规定很不合理。若启动问责机制的条件范围过于宽松，将给检察官施加过大压力，也可能进一步强化检察院与法院在个案中的“配合”，降低本就极低的无罪率。刑事诉讼本为控辩对抗，控方败诉实为常事，若检察人员违法，应主要通过控告来启动调查程序。在现行体制下，如何避免问责难和选择性问责，如何处理司法责任制与涉诉信访的关系，诸如此类的中国问题将制约司法责任制的实效。
早在上世纪90年代初，错案责任制就开始试点。1990年秦皇岛海港区法院率先确立错案责任追究制。1993年全国法院工作会议全面推广该机制。1998年，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》出台，法院违法举报中心设立，错案责任制在全国推行。2008年云南高院出台《关于法院审判人员违法审判责任追究办法实施细则（试行）》，将审判责任扩大到终身责任。但多年的实践表明，深陷行政化、政治化桎梏的责任追究制，无论如何设计和改进，均无法提升司法公正和公信，甚至还会产生负作用。
司法责任制重回司法改革决策者的视野并获得高度重视，源于近年来律师、记者和学者推动的洗冤行动，以及一批陈年冤案的平反，诸如呼格吉勒图案、张氏叔侄案、陈夏影案、杨明案等。2013年8月，中央政法委《关于切实防范冤假错案的指导意见》提出“法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量终身负责”。之后，这一举措被纳入三中全会《决定》，意在遏制长期存在的司法腐败和司法不公，并作为与司法官员额制、废除案件审批制、改革裁判文书签发机制、改革审委会制度、建立领导干部干预司法问责机制等一系列改革的配套措施。
尽管加强对司法权的监督相当迫切，但由于追责的基本逻辑是责任导向，而非从根源上解决问题，因而试图通过司法责任制约束司法行为、倒逼司法公正必然效果不佳。并且，在司法未完全独立、司法官保障不足且职业尊荣感不高的前提下，要求司法官承担终身责任，不仅会增加司法人员的职业风险感和负面激励，还可能催生离职潮。强化司法责任制的动因在于防范冤假错案，但政法委协调、侦查机关主导、检察院积极配合、法院地位孱弱、刑讯逼供、律师辩护权得不到保障、社会监督弱小，才是冤案制造的制度性原因。仅强化司法责任而不彻底改变司法体制，不化解司法的地方化、行政化和政治化，不改变“分工负责、互相配合、相互制约”的诉讼原则，不扭转以侦查为中心的诉讼模式，不坚持无罪推定的底线，不切实保障律师权利，不放开言论自由，不推行政治体制改革，出台再多防范冤案的文件，都只是缘木求鱼。冤案平反后的追责，更难落实。2016年2月，历时近一年的呼格吉勒图案追责结果公布，27人被处分，但皆为行政记过或党内警告，冯志明因涉嫌职务犯罪另案处理。处罚力度过轻，责任形式不当，追责过程不透明，涉及范围过宽，该追责未追责，不该追责的书记员反倒追责。而更早平反的浙江张氏叔侄案等，追责结果至今没有下文。
司法独立乃司法改革之关键，这是任何国家建设法治均无法回避的问题。只有做到独立裁判，司法责任的边界才是清晰的，也才谈得上问责。推行司法责任制，目前亟需配套制度的跟进，应大力加强司法人员的职业保障，包括人身、待遇、任职保障和职务行为豁免权，完善司法官选任和法律职业转换机制，并废除不合理的指标考核，将司法从无关事务中解脱出来。
——建立领导干预司法责任追究制度
2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅（下称“两办”）出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，要求建立司法机关记录制度、党委政法委通报制度、纪检监察机关责任追究制度，防止领导干部干预司法，确保司法机关依法独立公正行使职权。同月，中央政法委下发配套文件《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，要求建立司法机关内部人员过问案件全程留痕制度，明确干预办案的情形和责任。8月，“两高”分别制定实施办法。9月，浙江金华中院自行通报一起供销社党委书记干预司法案件，后在外界质疑下以“工作失误”为由撤回通报。11月，中央政法委通报5起典型案例，其中2起领导干部干预司法活动、插手具体案件，3起司法机关内部人员过问案件。2016年2月，中央政法委再次通报7起案例。
如实记录是该制度能否发挥作用的关键。但做到这点极难，制度的可操作性和刚性皆不足。例如，领导干部干预司法须经党委政法委报批后才予以通报，且“必要时”才向社会公开，监督权实质上仍掌握在领导干部自己手中。办案人员敢不敢记录，记录有无风险，未记录的如何发现，上报后能否追责，如何认定干预司法，如何避免选择性追责，都是难以解决的现实问题。事实上，干预司法的方式往往隐晦，常冠以“公正处理”、“了解工作”、“督办案件”、“服从大局”之名，领导通常既不会直接出面，也不会留下直接证据，因而也很难发现幕后真正的干预者。再如，该规定明确了不如实记录的后果，但如果司法人员因记录而遭受打击报复，却难以救济。
长期以来，司法地方化、行政化的痼疾难改，领导干部出于个人腐败、部门或地方利益、乃至维稳需要，为当事人请托说情、对案件处理提出直接要求、以打招呼批条子甚至公文公函等形式向司法机关做出具体指示，以及司法人员为谋取私利，利用内部关系请托说情、打探案情、通风报信、阻碍办案等现象十分突出。有关部门一直三令五申，强化监督。2009年最高人民法院曾下发《关于“五个严禁”的规定》，严禁插手过问他人办理的案件，并配套《关于违反“五个严禁”规定的处理办法》。同年底，《关于司法公开的六项规定》要求“建立健全过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度，向社会和当事人公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况”。人民法院“三五改革纲要”将“研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度”纳入改革规划。2011 年《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》明确了过问登记制度的操作细则。2014年四中全会《决定》明确提出“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”、“坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案 、人情案 、金钱案”。但这些努力未见明显实效。未来该制度能否落实，不容乐观。即便能遏制小领导的干预，仍无法抵制大领导的干预，特别是以党的领导为名，也将导致干预更加隐秘化。
领导干部干预司法，本质上是“党管司法”架构下的党政干预，包括腐败性干预和政治性干预，“服务大局”、“维护稳定”则为干预司法提供了政策理由。连口头上的司法独立都没有，办案人员如何抵御内外干扰，独立裁判？落实干预司法责任追究制度，根本途径在于保障司法独立。司法独立是法治的基本准则，司法应独立于任何机构和个人，下级法院应独立于上级法院，法官应独立于法院领导及其他法官。党的领导体现为政治领导和组织领导，绝对不能干预个案。在司法独立的前提下，配以充足的司法保障、完善的司法监督、严格的司法问责、充分的司法公开和适度的司法民主，才有可能从根本上解决问题。有了司法独立，也根本无须这种中国特色的干预记录制度。
在确立司法独立之前，未来可做：第一，司法经费尽快统一由中央财政负担。第二，法官遴选、任免、升迁、惩戒由法院系统设立的司法委员会决定，人大常委会依宪法对法官的任免仅作程序性要求。司法委员会设三级，可适当吸收人大代表、政协委员、律师和学者的参与。第三，强化司法官职业保障。司法官享有身份保障、人身安全保障、待遇保障及职务行为豁免权。司法官职务单独序列管理，与行政级别脱钩，大幅提高司法官待遇。第四，理顺同一法院的内部关系，削弱院庭长的权力，废除审判委员会，扩大独任审判的适用范围，充分保障合议庭和独任法官的独立审判。第五，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，从横向打破司法管辖与行政辖区的重叠。
——规范刑事涉案财物处理
3月，“两办”下发《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，要求规范涉案财物查封、扣押、冻结程序，建立办案部门与保管部门、办案人员与保管人员相互制约制度，探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台，完善涉案财物审前返还程序与先行处置程序，建立有效的权利救济机制，健全责任追究制度。同月，《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》出台，明确界定了检察院刑事涉案财物的范围，强调对涉案财物查封、扣押、冻结、移送、审查、接收、保管、处理等环节的内部监督。北京西城检察院率先试点运行“刑事诉讼涉案财物职能管理系统”。该系统运用二维码识别、数字成像、数字存储等技术，为每件涉案财物提供“专属电子身份证”，保证涉案财物去向全程可查。
我国刑事涉案财物处理的规定，最早是1962年“两高”与公安部《关于没收和处理赃款赃物的规定》；1979年《刑法》正式确立刑事涉案财物处理制度，多个单行刑法相继颁布，就刑事涉案财物处理中的不同问题进行细化；1997年《刑法》曾针对实践中司法机关侵占被害人合法财产，擅自挪用、处置罚没物等现象，作过专门修改；《刑事诉讼法》、司法解释及各部门的专门性文件，也对刑事涉案财物处置的权限、方式、程序等有所规定。
但长期以来，由于涉案财物界定不清，各类规定效力层次混乱，缺乏系统性，矛盾和漏洞较多，加之办案人员普遍存在“重人轻财”、“重打击犯罪轻保障人权”的司法观念，导致实践中刑事涉案财物处理工作乱象丛生。涉案财物处置工作随意性大，部门本位色彩浓厚，保管不规范、移送不顺畅、信息不透明、处置不及时、监管不到位、救济机制缺失等问题十分突出，严重侵害到被追诉人、被害人乃至第三人的合法权益。自1990年代公检法机关实行“收支两条线”管理后，实践中逐渐形成了司法潜规则——案款提留制度，即地方财政将公检法上缴的赃款赃物按一定比例返还的做法，导致罚没款物特别是贪污贿赂犯罪、经济犯罪中的涉案财物成为公检法办公经费的重要来源。该制度不仅激励相关部门为谋取自身利益而滥用公权，制造案件，滋生司法腐败，也对当下冤假错案的平反造成极大的阻碍，对司法公正和司法公信力产生恶劣影响。
四中全会《决定》提出“规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”， 2014年底《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》也将规范刑事涉案财物处理作为2015年司法改革的重中之重。但由于此项改革牵涉公检法及地方党政等多个部门和机构，涉及的诉讼环节多，且直接关系到各部门切身利益，改革难度极大。
破除刑事涉案财物处理的积弊，当务之急是彻底废除案款提留制度，剥离公检法办案经费、人员待遇与罚没款项的关系，禁止任何形式的财政返还和提成机制。同时，结合法院、检察院人财物省级统管的改革方向，提升司法机关的经费保障水平，推进预算公开，强化财政监督。具体建议：第一，统一刑事涉案财物处理的相关规定并单独立法，规范涉案财物处理的各环节。第二，建立侦查阶段财产限制措施的准司法化机制和程序性制裁后果，完善被追诉人、被害人财物受到侵害的救济措施。第三，建立涉案财物随案移送制度，实行涉案财物流转全程动态留痕，明确交接及追责机制。第四，建立涉案财物信息管理平台，设立独立于公检法的第三方刑事涉案财物托管中心，利用电子信息技术强化监督，涉案财物查封、扣押、冻结、保管、处理等关键环节实现全程透明化，公众可通过互联网等方式便捷查询相关信息。第五，引入利害关系人参与机制，赋予利害关系人知情权、参与权和异议权。调查和处理财物前，应向社会公告。利害关系人可通过参加庭审、进行听证等方式发表意见、提出异议。第六，以审判为中心，未经法院判决不得将涉案财物作为赃款赃物予以没收，可增设相对独立的涉案财物庭审环节进行法庭调查和辩论，控辩双方及利害关系人可就涉案财物的处理充分发表意见，进行质证，核实涉案财物权利归属。法院应在判决书对涉案财物的处理进行专门说明。
——刑法修正案(九)颁行
刑法修改关涉刑事司法改革、宪法确立的多项基本制度和公民基本权利。《刑法修正案(九)》对恐怖极端主义犯罪、网络信息犯罪、妨害社会管理秩序犯罪、妨害司法犯罪、侵犯人身权利犯罪、贪污贿赂犯罪等作了较大修改和补充，新增14个条款，23种犯罪类型，取消9个死刑罪名。
修正案多处彰显进步。例如，取消九个罪名的死刑，现有55个死刑罪名减少到46个，提高对死缓罪犯执行死刑的门槛，体现了“少杀慎杀”的人权保障理念，是对“严格控制和慎重适用死刑”司法政策的贯彻落实。吴英案、曾成杰案等重大影响性案件促成集资诈骗罪的死刑废除，其他8个罪名的死刑适用率较低，取消属顺势而为。未来应大幅减少非暴力或非致命性犯罪的死刑，废除财产犯罪的死刑，死刑仅保留于极其严重的暴力犯罪，如故意杀人、绑架(杀人)、抢劫(致人死亡)、强奸(致人死亡)等极少数罪名。鉴于毒品犯罪是目前判处死刑最多的罪名之一，急须废除死刑，刑法的下一轮修改当优先考虑。还要进一步改进死刑立法技术，明确死刑规范中“情节恶劣”、“罪行极其严重”等模糊用语的具体标准。为真正落实少杀、慎杀的司法政策，应公开死刑人数和基本信息。为避免不可挽回的错杀无辜，借鉴中国古代的“秋决”制度，废除“死刑立即执行的判决”，实行死刑延期执行和定期执行制度，将死刑执行的时间延长为至少一年，明确“刀下留人”的条件，进一步改造死刑复核程序，增设死刑判决的特别申诉制度。
又如，贪污罪受贿罪定罪量刑标准的修改，适应了社会发展和犯罪情况的变化，更科学合理。加大对行贿犯罪的处罚力度，将向近亲属等关系密切人员行贿的行为入罪，不仅符合打击腐败的需要，也符合国际公约的相关要求。废除嫖宿幼女罪，虽有争议，但也避免了对幼女可能造成的“污名化”，统一了对性侵幼女犯罪的司法标准，解决了司法实践中该罪与强奸罪量刑失衡的问题。收买被拐妇女儿童的行为入罪，有利于减少买方需求，从源头上遏制拐卖妇女儿童的发生。
但部分条文也出现了倒退。例如，为解决劳教废除后的衔接问题，修正案降低了聚众扰乱社会秩序罪的门槛，将信访中常见的“个人缠访、闹访，屡教不改，严重扰乱国家机关秩序”的情形入罪。修正案延续两高关于打击网络谣言司法解释的思路，进一步将网络造谣、传谣等行为入罪，将网络推定为公共场所，不利于言论自由的保护。
针对近年来偶有发生的律师“闹庭”、“死磕”等与法院冲突的现象，修正案修改了扰乱法庭秩序罪，在聚众哄闹、冲击法庭，殴打司法工作人员等原有规定行为的基础上，将殴打诉讼参与人，侮辱、诽谤、威胁司法工作人员或诉讼参与人，不听法庭制止等行为入罪。早在修正案草案公布时，该条款就遭到律师和社会的强烈反对，但仍然通过。这不仅暴露了当前人大立法机制存在立法公开形式化、难以真正吸纳民意等弊端，而且将导致“较真”律师急剧减少、刑辩风险增加、辩护率进一步降低，不利于防范冤案和保障人权。但木已成舟，在当前党政权力制约不足、司法独立性欠缺的背景下，为防止该条款被滥用，应出台相应的立法或司法解释进行严格的程序性控制。至少应做到：第一，明确该条款中“污辱、诽谤、威胁”、“情节严重”等模糊用语的具体含义，避免法官主观臆断、自由裁量权过大；第二，案件实行异地管辖，涉案法院及其上级法院应当回避；第三，在事实认定和证据审查上，明确庭审录音录像作为必备证据，必须当庭出示。凡无庭审录音录像或录音录像资料不全、模糊的，不得认定有罪。
——保障死刑复核程序中的辩护权
1月，最高人民法院发布《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》，就死刑复核案件中辩护律师提出查询立案信息、案卷材料、当面反映意见、提交书面意见、送达裁判文书等事项的处理办法和流程作出规定。该办法是对《刑事诉讼法》第240条的细化，有利于人权保障。
死刑复核程序是限制死刑、防止滥用死刑的重要程序。自2007年最高人民法院收回死刑复核权以来，死刑复核程序有所完善。2007年2月，最高人民法院颁布《关于复核死刑案件若干问题的规定》；3月，“两高两部”联合出台《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》，规定死刑复核案件在一定条件下应听取辩护律师的意见。2012年《刑事诉讼法》对死刑复核程序进行小幅的司法化改造，规定最高人民法院复核死刑案件，应当讯问被告人，辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见，并赋予最高人民法院对不予核准案件的改判权。但《刑事诉讼法》的规定只是提供了制度轮廓，死刑复核程序的制度定位尚不明朗，是否推进死刑复核程序的诉讼化改造、采取何种办理模式等问题，仍悬而未决，由此造成制度设置与功能设定存在很大落差。实际上，死刑复核程序长期采取以案卷为中心的书面审查模式，具有浓厚的行政化色彩，存在功能定位不明确、制度构造不合理、程序封闭神秘化、配套机制不足等诸多弊端。
近年来，最高人民法院注意到辩护律师在死刑复核案件中的作用，出台相关文件，但仍然不足。鉴于死刑复核程序中辩护权的有效保障涉及多部门，短期内宜采取联合制定规则的方式予以强化。（1）确认律师在死刑复核程序中的辩护人地位，建立死刑复核程序指定辩护机制，完善法律援助制度，为没有委托辩护人的被告人指定辩护律师，保障律师参与权。（2）保障辩护律师的知情权，建立死刑复核案件承办法官查询机制，增强案件查询的可操作性，规定法院宣布死刑复核裁判文书时，必须通知辩护律师到场，并将文书送达律师。（3）规定辩护律师在死刑复核期间享有阅卷权、会见权和调查取证权，明确不公开材料的范围，防止其成为阻碍律师阅卷的借口，规定看守所拒绝律师会见的，法院不得作出核准死刑的裁定。（4）确保律师辩护的实效性，死刑复核裁判文书应列明辩护律师的信息，辩护意见的采纳情况等。（5）强化死刑复核检察监督中律师发表辩护意见的程序保障，赋予律师对检察院提出建议核准死刑的法律监督意见的抗辩权，明确律师申诉的程序和处理。
除程序机制的完善外，更需切实转变观念，顺应司法人权保障的国际趋势，少杀慎杀，并公开死刑数量，为死刑复核程序的透明化扫清障碍。长远而言，在审级制度成熟和配套机制健全的条件下，死刑复核程序应改造为第三审程序，同时必须强化开庭复核，落实直接言词原则，完全按照审判程序的规律要求保障律师的辩护权。
——民事诉讼法司法解释出台
2015年1月底，历时近三年制定的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》公布，并于2月4日起实施。该解释共552条，6万余字，是最高人民法院有史以来条文最多、篇幅最长、参与起草的部门和人员最多的司法解释。该解释堪称民事诉讼法的适用大全，内容全面，有诸多进步之处。例如，将微博、网上聊天记录等信息纳入电子证据；明确了公益诉讼制度的诉讼主体、客观范围、受理、管辖等操作程序；理顺第三人撤销之诉、申请再审之诉、案外人执行异议之间的关系；明确专属管辖、地域管辖、管辖权转移等程序问题，有利于减少管辖争议，规定以买受人住所地作为电子合同履行地，便于当事人诉讼；扩大案件公开的范围，规定可申请查阅未通过网络公开的判决书、裁定书。该解释也有不足。例如，立案登记制就是一项激进式改革，虽然一定程度有利于杜绝“有案不立”、“拖延立案”、“控制立案”、“年底不立案”等不良现象，但也带来了案件数量的剧增，在目前的环境下并非解决问题的良策。
——加强法官、检察官职业保障
9月，中央深改组通过《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》。上述方案结合法官、检察官职业特点，明确建立有别于其他公务员的单独职务序列和与单独职务序列相衔接的工资制度，并加大对基层和一线办案人员的工资政策倾斜力度。
目前法院、检察院经费主要来源于同级地方财政，法官、检察官职务设置和薪级参照公务员的行政级别确定，保障地方化，管理行政化。法官、检察官具有极强的专业性，套用行政办法管理司法人员，将工资、福利、等级与行政职级相挂钩，既违背司法规律，也不符合司法专业化、职业化的建设目标。司法人员工资水平低、地区差异大、晋升空间小、职业风险高等问题，不仅造成现有司法队伍不稳定、人员流失严重，也使法官、检察官职业缺乏吸引力，难以吸引高素质法律人才。2006年中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》、2011年中组部《法官职务序列设置暂行规定》等多个司法改革文件涉及相关问题，但由于缺乏顶层设计，统筹协调不够，操作性不强，配套措施跟不上等原因，此项改革未取得实质进展。
2013年十八届三中全会启动新一轮司法改革后，沿司法去行政化、去地方化的改革方向，地方法院、检察院人财物省级统管、司法人员分类管理、司法员额制、司法责任制等试点先后实施。在法官、检察官薪酬改革尚无具体文件的前提下，各试点地区进行了初步探索。2014年12月，深圳市检察机关在全国率先建立检察官单独职务序列和独立薪酬体系，所有业务部门的处长、科长均被免职，薪酬依检察官等级确定。实行单独的薪酬体系后，深圳检察官收入较执法类公务员上涨15%左右。“青海方案”采取三步走，现阶段以现行工资加岗位津贴确定薪酬，过渡期内逐步提高，条件成熟后过渡到单独职务序列薪酬的方式，计划过渡期满后使法官、检察官的平均工资提高50%，助理工资提高15%。2015年4月上海公布的薪酬调整方案，对试点单位进入员额的法官、检察官暂按收入水平高于普通公务员43%的比例安排。2016年初，全国高级法院院长会议强调，完善法官员额制等基础性改革的配套制度，实行法官等级与行政职级脱钩，同步提高入额法官的待遇，推动法官职务序列和工资制度改革。
司法官待遇能否实质性提高，关系到当前司法改革能否顺利进行并取得预期实效。在司法压力不断增大、司法责任制不断强化的背景下，上述方案有一定意义，但仍有不足。首先，理念错位，加强司法官职业保障应当以确保法官、检察官依法独立行使职权和司法去地方化、去行政化为指向，而上述方案作为司法责任制的配套措施出现，是在强化办案责任的前提下来提高司法官职业保障。其次，改革的主动权不在中央，不在法院自身，而在地方。按目前省级统管的思路，提升法官、检察官职业待遇对省级财政而言是一笔不小的额外开支，尤其在经济欠发达地区，其多大程度上愿意或有能力支持，反而成为决定这项改革成败的关键。并且，达到普遍意义上的薪酬大幅提升也需较长周期。薪酬涨幅能否与实行立案登记制后案件量激增的现状相适应，公务员薪酬同步提升甚至更快，也是此项改革面临的现实问题。最后，薪酬提升必定有限，司法官的独立地位、职业尊荣更为重要。
完善司法官职业保障更重要的措施是中央直管。司法机关的经费，包括人员工资、办案经费、装备经费、福利保障等开支皆列入国家预算，由中央财政直接拨付。中央设立专门的司法经费管理机构，负责申报、管理、拨付、监督等职责。在中央直管的前提下，应考虑：第一，经费分配根据各地经济发展水平、物价水平等因素综合考虑，不搞“一刀切”。统一的法官、检察官工资制度只能限于基本工资，要允许在统一的基础上有所灵活。第二，在分类管理的基础上，合理配置进入员额的司法官与司法辅助人员、司法管理人员待遇提升的比例，防止薪资改革引发内部矛盾。第三，从“优薪制”逐步过渡到“高薪制”，探索“年薪制”，确立优厚的退休金制度，并规定司法官的收入不得削减。第四，强化司法官人身保障，防止司法官因履行职务受到打击报复和不公正待遇，防止司法官人身安全和其他权利因职务活动遭受侵害。第五，赋予司法官职务行为豁免权，包括司法官在依法履行职务时的行为和言论不受法律追究；司法官在执行与司法职能有关的事务时免负出庭作证的义务；法官履行法定职责，非因故意、重大过失或法定事由, 不得被追究法律责任。
二、法院改革
2015年2月，《最高人民法院关于全面深化改革的意见》发布，修订了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，明确全面深化法院改革的总体思路，提出五项基本原则，围绕建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系的目标，推出7个方面65项举措。该意见是今后几年指导法院改革工作的纲领性文件，但仍需更具体的实施方案。2015年，法院系统继续推进重点项目的改革试点，深化人民陪审制改革、设立最高人民法院巡回法庭和知识产权法院、探索设立跨行政区域法院、推进立案登记制和案例指导制、加强执行信息化建设均有所进展。同时，法院出台《关于人民法院为“一带一路” 建设提供司法服务和保障的若干意见》、《关于充分发挥审判职能作用切实维护公共安全的若干意见》等文件，延续为经济大局、社会稳定服务的政治功能。
——深化人民陪审制改革
人民陪审制是这轮司法改革大力推进的重点。2015年4月，最高人民法院和司法部联合印发《人民陪审员制度改革试点方案》。5月，全国人大常委会通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》。之后，《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》、《人民陪审员宣誓规定（试行）》相继出台。据此，未来两年全国十个省份共50家法院将开展试点。
司法民主是社会主义民主与法治的基本要求。2005年《中国的民主政治建设》白皮书提出“建设司法民主”，2008年《中国的法治建设》白皮书提出“推行司法民主”。当下，中国正处于社会急剧转型时期，民主与法治建设皆处于瓶颈阶段。而加强司法民主，可作为应对当前困局、实现平稳转型的一个突破口。司法框架下的民主实践是一种有度、有序并逐渐扩张的可控型民主。通过吸纳民意、民众参与、民主监督等形式推进司法民主，不仅有助于沟通民意，提升司法的正当性，促进司法公正，而且有助于民主与法治建设的良性互动，从民主的角度促进法治，从法治的角度发展民主。
陪审制是实现司法民主最重要的形式。陪审制有助于实现司法的公众参与，弥补司法者经验和知识的不足；增强裁判的说服力，提升司法的正当性和公信力；消解司法决策过程的神秘化，提升司法的可接近性；以理性化的民主表达方式抵御非理性的不良干扰，促进司法独立，增强司法权威；实现司法公开，加强对司法决策的监督，保障司法廉洁，促进司法公正。同时，以陪审制为切入点，深化非职业法官参与审判、司法公开、司法监督等制度的改革，将进一步推动法治与民主的进程。（可考虑删除，内容与您的文章基本重复）
陪审制改革最早可追溯至晚清修律，《大清民事诉讼律》、《大清刑事诉讼律》皆规定了陪审制。此后不少法令对陪审制有所涉及。1949年后，陪审制先后经历了法律确认到恢复，到淡化，再到复兴的过程。1999年5月最高人民法院向全国人民代表大会常委会提交《关于提请审议<关于完善人民陪审员制度的决定(草案)>》，标志着陪审制的复兴。此后，人民陪审制陆续有些小修小补。近二十年来，不少国家引入陪审制，如俄罗斯联邦1991年引入陪审团制度；西班牙1995年颁布《陪审团法》，采用英国式陪审制；日本2009年5月启动裁判员制度。
多年来，人民陪审制改革被不断强调，但成效十分有限，主要体现为规模扩大。自2004年8月《关于完善人民陪审员制度的决定》通过后，2005年共有45697名人民陪审员参与审判案件164630件，同比上升16.53%；2006年有48211名陪审员参与审理案件339965件；从2005年5月1日至2007年，地方各级法院共选任陪审员55681人，参与审理案件121万件；2008年人民陪审员参与审理案件505412件；2009年陪审员数量由5.7万人增加到7.7万人，参与审判案件63.2万件；截至2014年5月，陪审员总数达12.7万。
地方探索则形成了多样化的陪审模式，如2009年河南法院“人民陪审团”制度，北京一中院“专家陪审员”制度，2010年上海一中院“2+1”陪审模式，2014年宁波江宁法院试点的“大陪审制”等。探索提供了有益经验，但也存在不少误区。以较引人注目的河南“人民陪审团”改革为例。2009年2月，河南高院在一起死刑案件的二审中，首次尝试邀请群众代表组成“人民陪审团”参与审判；2009年6月，郑州、开封等六地市法院开展试点；2010年在全省法院推广。至2010年5月，人民陪审团审理的案件已从刑事扩展至民商事和行政案件，全省已有122个法院使用人民陪审团来审理复杂、疑难案件，共公开开庭审理361件案件，其中95%的案件实现服判息诉。但人民陪审团的意见仅作为裁判参考，拘束力不足；人民陪审团的选任方式、适用案件范围、适用审级等均应进一步改进或明确。总体来看，各地试点改革尽管部分修正了原有制度缺陷，但“陪而不审”、“编外法官”等痼疾未得到根本解决。
作为深化陪审制改革的有力举措，2015年出台的若干文件就人民陪审员的选任条件和程序、参审范围、参审案件机制、参审职权、退出、惩戒和保障机制作出了全面规定。例如，现行规则降低了陪审员的选任条件，将学历要求降低至高中以上，并规定农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限；增加选任的广泛性和随机性，要求基层和中级法院每五年从符合条件的当地选民（或常住居民）名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为陪审员候选人；扩大并明确了参审案件的范围，规定涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或其他社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理；探索重大案件由3名以上陪审员参加合议庭机制，规定法院开庭前安排陪审员阅卷；规定陪审员在案件评议过程中独立就案件事实认定问题发表意见；建立陪审员宣誓制度，加强对陪审员的保护及履职保障等。上述举措部分回应了先前《中国司法改革年度报告》的呼吁，有较大进展。
为更好地推动陪审制改革，必须立足中国国情，解决“陪而不审”、民众缺乏积极性等中国问题，以最大限度地实现司法民主为目标，建立有中国特色的陪审制。陪审制改革的实质性进步，最需要推动两点：陪审员选任的平民化和陪审员裁决效力的刚性。
1、陪审员选任应体现平民化，尽可能具有广泛性。目前陪审员选任比较接近选人大代表、政协委员、先进工作者，标准偏重精英化和政治正确。而陪审员选任应当是随机和平民化的，让所有愿意参与陪审的公民都有机会参与司法。只要身体健康，年龄相当，满足读、写的基本要求，皆可担任陪审员。现有改革方案仅抽选法官员额数5倍以上的人员作为陪审员候选人远远不足。考虑到多数公民可能不愿意参与，应大力鼓励自荐，凡符合条件的自荐者皆应进入陪审员数据库。自荐旨在显示参与陪审的积极性，这种选任机制可以大大增加陪审员的数量，是陪审制成功的关键，同时为避免陪审员的专职化，原则上每人每年不得超过1件。我们曾在四川广安推动人民监督员制度试点改革，取得了有益的经验教训。
这种选任方式需要司法理念的更新和配套机制的支撑。例如，应取消对陪审员考核的规定，无须对陪审员进行任何形式的专业培训，因为陪审员是以其常识、经验参与审理并作出判断，培训作为一种法律知识的“规训”并无必要，陪审员的“非专业化”正是该制度的价值所在。但为避免陪审员不了解其职责和权利义务，可参照英美法国家对陪审团进行指示的方式，制作关于陪审员权利义务、履行职责要求的简明指引。
2、保证陪审员裁决的有效性。陪审员参与投票的裁决，必须具有拘束力，否则就无法避免陪而不审，更难对司法决策的形成有所贡献。现有方案尽管有所改进，但仍保留了对陪审员的不信任，没有发挥陪审员制度的裁决优势。应对现行法律进行修改，优化具体制度设计。例如，为弱化法官推翻陪审员意见的权力，可规定法官只有在陪审员对事实问题的认定意见相持、无法形成多数意见的情况下，才能动用表决权，甚至可考虑未来将事实认定的问题完全交给陪审员。保证陪审员的数量大于职业法官，避免职业法官的强势主导。在适用陪审的案件中，可初步设计为：合议庭原则上由1名法官和4名陪审员组成；根据案件需求，陪审员人数可以增加为6人或减少为2人。在案件审理和评议中，为避免职业法官的影响，设置合议庭召集人，召集人从陪审员中抽签产生。评议案件的发言顺序应当为陪审员——法官，即陪审员发言顺序随机产生，法官最后发言。在事实问题的审理上，借鉴英美法的规定，法庭辩论终结时法官可就案件可能适用的法律向陪审员作出口头指示；直接依少数服从多数原则进行表决，并将事实问题最大化，尽可能缩小法官裁量的空间。
未来考虑陪审制重新入宪，明确陪审作为公民的基本义务，同时对陪审制单独立法，明确陪审员的相关权力/利，强化惩戒和保障机制等配套制度，进一步促进陪审员实质参审。长远而言，陪审制不仅需要司法制度的改进，更需要公民意识的启蒙乃至公民社会的建设。国家应进一步保障公民依据宪法享有的言论自由、结社自由等，放松对民间组织的管制，扩大社会自治边界，落实公民政治参与，强化公民对公权力的监督，首先推动县区直选和基层民主，从大环境上改良陪审制赖以生存的土壤。
——探索跨行政区划司法管辖制度
2015年1月，最高人民法院出台《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，确定在深圳设立第一巡回法庭，巡回区为广东、广西、海南，在沈阳设立第二巡回法庭，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江，并对巡回法庭受理的案件范围及暂由最高法院本部审理的案件类型、巡回法庭法官的选派、办案责任机制、廉政监督员的设置等作出规定。2月，《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018）》明确建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的目标和各项具体措施，要求设立最高人民法院巡回法庭，探索设立跨行政区划的法院，推动设立知识产权法院，改革行政案件、海事案件、环境资源案件管辖制度，健全公益诉讼管辖制度，改革部门、企业管理法院的体制和军事司法体制。
建立巡回法庭主要旨在解决司法的地方化问题。未来设想是：巡回法庭普遍设立后，最高人民法院本部将工作重心转移到监督指导，主要审理对统一法律适用有重大指导意义、具有重大示范价值、能够作为指导性案例的案件。尽管官方对此项改革寄予厚望，赋予其去地方化、明晰中央和地方事权、均衡案件负担、方便民众诉讼等多重功能，但就目前而言，该举措主要是便利巡回区民众诉讼，缓解最高人民法院本部的“进京访”压力，对于解决司法地方化问题效果甚微。巡回法庭的人事和经费虽然独立于地方政府，但随着处理案件过程中与地方政府的交往加深，在巡回法庭与所在巡回区政府之间有可能产生新的地方化问题。从这一角度，巡回法庭不是远离“地方化”而是更深入“地方”。实际上，作为最高法院派出机构，巡回法庭管辖的案件仍是最高法院的案件，其实质只是办案地点从北京改到地方，故其主要功能仅为分散最高法院的工作量，类似于早期的最高法院分院。同时，由于法院内部历来存在案件请示制度，最高法院巡回法庭建成后，巡回区内的高级法院在审理重大疑难案件时，受到巡回法庭的监督压力更大，滋生的依赖心理也更强，难免会重蹈“重大疑难”案件请示的覆辙。
相较之下，跨行政区划法院的设立在克服司法去地方化、实现司法机构的合理设置方面意义稍大。2014年末，北京第四中级人民法院和上海第三中级人民法院成立，但跨（行政区）度有限。北京四中院，除承接原铁路法院跨北京、天津、石家庄三省级区划的业务范围外，对“跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件”的区域范围并不明确，而涉及本市区县政府为被告的行政案件、应由本市中级法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件，范围仍限定在北京市内，由此该院更似北京市“专门法院”。上海三中院“跨行政区”的色彩更淡，管辖范围主要是以市级政府为被告的第一审行政案件、以市级行政机关为上诉人或者被上诉人的第二审行政案件(不含知识产权行政案件)，上海市人民检察院第三分院的公诉案件、上级法院指定管辖的其他案件。
行政案件的跨区域管辖，有一定的意义，也接近建立专门行政法院的呼吁。但上述法院在司法的去地方化方面效用有限，省级以下跨行政区划法院的设立不是重点，因为省内的权力仍可便利地影响司法。例如，北京四中院虽然对以市区县政府为被告的一审行政案件进行提级和跨区管辖，但无法避免来自北京市党政的影响；海南省海南中院的多年运作也证明了这一点。跨行政区划法院的设立重点可考虑高级法院——“事实上的终审机构”，因为绝大多数案件到此终结。可借鉴人民银行大区制改革的经验教训，对高级法院进行适当撤并，如河北、北京、天津设置一个高级法院。此外，本轮司法改革以司法的去地方化、去行政化为两大目标，但未厘清两者之间的关系，去地方化的同时甚至有可能加剧法院的行政化。
——推进立案登记制改革
“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”，是四中全会《决定》提出的重要改革举措。2014年新《行政诉讼法》规定立案登记制。2015年《民诉法解释》确立民事诉讼实行立案登记制的基本规则，并对恶意诉讼、虚假诉讼、滥用执行异议之诉等非诚信行为的规制作出规定。4月，中央深改组审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，细化立案登记的制度规则，试图平衡审判权与诉权以及依法登记立案与规制滥诉行为之间的关系。最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》明确立案登记制的操作细则，规定法院接收诉状后应出具书面凭证，并根据案件类型对审查期限作出不同规定。
以立案登记制取代立案审查制，旨在解决“立案难”问题。但“立案难”难在何处？难到何种程度？立案环节究竟存在什么问题？何种解决方式适合中国国情？在上述问题未细致调查研究的情况下，就全面推出立案登记制，显得草率仓促。事实上，“立案难”问题曾在20世纪的后15年较为严重，但近些年来，这一问题尽管存在，却主要是一个“社会问题”，而非立法问题。
实质的“立案难”大致有以下情形：(1)《民事诉讼法》设定的起诉条件过高，某些法院适用该条时掌握过严；(2)某些法院自行拔高起诉的门槛；(3)某些法院追求结案率存在“抽屉案”，即法院收到诉状后不及时立案，而将诉状搁置，等空闲时才进入立案程序；(4)个别法官利用立案审查，故意刁难当事人，甚至完全置之不理，不作出不予受理的裁定，令当事人无法上诉；(5)某些法院利用立案审查权拒绝受理某些敏感案件，也往往拒不作出不予受理的裁定，此种情形最为严重。可见，“立案难”问题虽有起诉条件过高、规则较为模糊等原因，但主要不是立法欠缺所致，绝大多数问题出在法律执行层面，是司法实践对法律规定的背离。这些问题并不是通过引入立案登记制就可以解决的，仅凭立案登记制难以解决。
这种激进式改革带来的弊端随之暴露。截至9月30日，全国法院共登记初审案件620万余件，同比增长31.9%，其中民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长75.8%，刑事自诉案件同比增长60.5%。2015年，全国法院共新收案件1766万件，同比上涨22.8%，其中民商事案件破千万。由于二审、申请再审及申诉案件不在立案登记制改革范围内，受案压力集中在一审法院特别是基层法院。在巨大的受案压力下，一些基层法院规定每日立案限额。且法院将面临更多的滥诉行为和不具可诉性的案件，如上海观众起诉被赵薇在电视中瞪眼案、武汉家长因孩子20年前未及时拿到课本起诉教育部案。
目前解决立案问题更妥当的作法，不如完善现行立案审查制。关键有二：第一，降低起诉条件。《民事诉讼法》第119条第1款修改为：“原告是认为与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，第3款修改为“有具体的诉讼请求及相应的证据材料”。第二，确保法院严格执行起诉条件的规则，禁止提高起诉的门槛，杜绝“抽屉案”和法官故意刁难当事人，相对宽松地适用弹性规定，并明文规定当事人的救济条款，以及对法院的惩罚条款。例如，法院不立案，且不作出不予受理裁定的，构成司法懈怠。起诉人可向受诉法院的上一级法院申诉或起诉，上一级法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可移交或指定下级法院审理，也可自行审理。起诉人还可就此提出控告。怠于履行职责的审判人员，应承担行政责任，情节严重者，以渎职罪论处。
作为一个社会问题，立案问题的解决应多管齐下，包括：提升司法权在权力架构中的地位，保证法院依法独立行使审判权，落实司法最终解决原则；鼓励多元化纠纷解决机制的建设，促进诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接；充分利用信息化手段，大力建设网络立案平台，优化网络咨询、在线调解、诉讼指南、案件查询等功能，提供便捷的立案服务。
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