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死刑复核权经历了几次下放与收回？
记者：李蒙
来源：民主与法制杂志 2016-10-25
本文经作者与民主与法制杂志授权大案发布
十年死刑复核，也必然存在着一些不尽如人意之处，产生了一些问题。死刑复核制度今后如何发展完善？听听司法界、法学界的有识之士怎么说。 2007年1月1日，根据十届全国人大常委会第24次会议通过的《关于修改人民法院组织法》的决定和最高人民法院审判委员会第1409次会议通过的《最高人民法院关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》，最高人民法院将死刑复核权从各省、自治区、直辖市高级法院和军队高级法院收回。到2017年1月1日，就收回整整十周年了。
有收回，就必然先有下放。死刑复核权是什么时候从最高人民法院下放到省级法院的呢？说来话长。
少杀慎杀是党和国家的一贯政策
死刑是剥夺人的生命的最严厉的刑罚，除了与其他刑罚相同的司法程序之外，还必须经过一个特别的死刑复核程序，判决和裁定才能发生法律效力并交付执行。坚持少杀慎杀、严格控制死刑，是中国共产党和中华人民共和国的一贯政策。1922年6月15日，中国共产党在成立后的第二年发表《中国共产党关于时局的主张》，提出“改良司法制度，废除死刑，实行废止肉刑”。中国共产党是中国最早提出“废除死刑”的政党。死刑复核制度在江西革命根据地的中华苏维埃共和国时期就已经创立，以后的各个历史时期，无论抗日战争时期还是解放战争时期，尽管死刑核准权和复核程序各有不同，但死刑案件必须经过上级批准才能交付执行的原则始终未变。毛泽东一贯主张少杀、慎杀，如1940年12月在《论政策》中指出“决不可多杀人”，1948年在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中强调“必须坚持少杀，严禁乱杀”。
新中国建立之初，为了巩固新生政权，进行了镇压反革命的运动。在运动中，有些地方出现了过火行为，引起了党中央和毛泽东主席的关注。为了制止这一倾向，毛泽东在1951年4月30日特意批示：“杀人不能太多，太多则丧失社会同情，也损失劳动力。”这个批示明确提到，要控制杀人数字，还提出了杀与不杀的具体政策界限，并提出了“死缓”刑名的设想。他写道：“凡无血债或其他引起民愤的重大罪行，但有应杀之罪者，例如有些特务或间谍分子，有些教育界及经济界的反革命等，可判死刑，但缓期一年或二年执行，强迫他们劳动，以观后效。如他们在劳动中能改造，则第二步可改判无期徒刑，第三步可改判有期徒刑。”
毛泽东还特别指出：“凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误；凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”他批示：“从六月一日起，全国一切地方，将捕人批准权一律收回到地委专署一级，将杀人批准权一律收回到省一级，任何地方不得要求改变此项决定。”
同年5月8日，毛泽东亲自起草了《中共中央关于对犯有死罪的反革命分子应大部分采取判处死刑缓期执行政策的决定》，正式提出了“死缓”一词。这个决定下达不久，全国公安会议在北京召开，确定了“死缓”刑名。按照当时的情况，这个决定又具体规定了判处“死缓”的比例，在应杀的反革命分子中，只把十分之一二列为可判死刑者，而把十分之八九列为可判“死缓”的比例。
“死刑缓期执行”是人类司法史上从未有过的创制，体现了党中央和毛泽东新中国成立之初对死刑的慎用态度。从此，“保留死刑、严格控制死刑”成为党和国家从国情出发的长期司法理念。
死刑复核制度的确立
1954年，中国召开第一次全国人民代表大会，制定宪法，并通过了人民法院组织法，其中规定，死刑案件由最高人民法院和高级人民法院核准。
但仅仅过了三年之后，1957年的第一届全国人民代表大会第四次会议作出决议，今后一切死刑案件都由最高人民法院判决或者核准。此前，在1956年召开的中国共产党第八次代表大会上，刘少奇代表中共中央所作的政治报告明确提出，要“逐步地达到完全废止死刑的目的”。这是中国共产党在执政之后明确提出废除死刑，同时提出将死刑复核权完全收归最高人民法院。“因为反革命力量已经日益缩小和分化，对于反革命分子应当进一步实行宽大政策。除极少数罪大恶极、引起人民公愤的罪犯不能不处死刑以外，其余罪犯应当一律免除死刑，并且应给以人道的待遇，尽可能把他们教育成为善良的劳动者。需要处死刑的案件，应当一律归最高人民法院判决或者核准。”
1958年开始，最高人民法院的死刑复核方式采取的是省级人民法院向最高人民法院用电报报核死刑的做法。这一做法在大炼钢铁、大跃进和三年困难时期一直持续。1961年7月中下旬，最高人民法院在北京、西安、广州、上海、成都召开了著名的“法院工作片会”。“片会”后，各地平反了一批冤假错案，同时，对死刑复核程序作出新的规定，规定从1962年起，死刑案件一律向最高法院报送全部案卷，以便认真详细核查。还规定，对判处死刑的案件，一定要有确凿的证据，凡是缺乏证据或证据不实的，一律退回检察院重新侦查；一审宣判后被告提出上诉的，二审法院要认真核对事实、证据，仔细研究，不得轻率驳回；不上诉的，在报最高人民法院核准前，高级人民法院的审判人员或负责人员一定要和被告人见面，再次核对事实。还作出一项规定：已经最高人民法院核准的死刑案件，在执行前，由原审法院非承办本案的其他审判员对犯罪事实再进行一次核对，如发现事实有出入，或被告人临刑喊冤的，必须立即停止执行，并迅即报告高级人民法院审查转报最高人民法院核定。
为了确保死刑案件的质量，时任最高人民法院院长谢觉哉提倡各级法院院长亲自查阅案卷，不要只听审判人员汇报就作出决定。他以身作则，带头阅卷，并说，不看案卷就没有发言权。由此，他亲自纠正了一批冤错案件。
例如，1961年3月，他审核云南省砚山县送来的一起判处死刑的案件。案情是50多岁的妇女田应兰和12名社员一起到山上捡蘑菇煮熟吃，别人都吃唯独她不吃，其他12人吃蘑菇后全部中毒拉肚子，其中一人吐泻三天不止而死。因为田应兰是地主出身，所以县检察院指控她毒害社员，搞阶级报复，县法院判处死刑。谢觉哉越看越觉得案情蹊跷：蘑菇是大家捡的，谁能证明毒蘑菇就是被告人捡的呢？如果是蓄意害人，她完全可以找些无毒的蘑菇吃，不就可以掩盖罪行了吗？
谢觉哉决定将此案退回云南高院重新审核。云南高院组织人员重新调查，弄清了全部疑点，原来当天田应兰也吃了蘑菇，只是吃得少，中毒症状比较轻；当天捡的五种蘑菇是混在一起煮的，因为种类杂数量多（五公斤）、混在一个小铁锅里未煮熟，才发生中毒。真相大白后，田应兰被无罪释放。
当时经最高人民法院复核发回重审得到改判的案件不少，比较有名的包括1962年四川改判纠正汪纪刚“盗窃杀人案”、新疆改判纠正郝松“强奸杀人案”。在汪纪刚案复查时发现，死者的血衣经鉴定是鸡血，且有证据证明被害人已在案发一天前被另一个盗窃犯打死，公安人员也对汪纪刚进行了逼供、诱供。最后，汪纪刚被释放，真凶被绳之以法。
在十年“文化大革命”期间，公检法被砸烂，死刑核准制度名存实亡。
1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了刑法和刑事诉讼法，修订了人民法院组织法，规定死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。时任全国人大常委会副委员长彭真在刑法草案所作的说明中指出：“我国现在还不能废除死刑，但应尽量减少使用。”
新的刑法和刑诉法，修订后的人民法院组织法，对减少死刑、少杀慎杀发挥了积极作用。如云南省保山市妇女李春仙1980年10月至11月间伙同他人两次贩卖鸦片320两，1984年5月被保山市中级法院判处死刑，云南省高级法院二审维持，最高人民法院1984年9月24日核准。但在执行前，李春仙揭发了其他犯罪分子贩毒活动的线索十余条，经公安机关查证基本属实，并根据她的线索将贩卖鸦片530两的罪犯刘庆德抓获。就此，保山中院认为李春仙有重大立功表现，建议对她从宽处理。最高人民法院审判委员会再次讨论，改判李春仙死缓。
死刑复核权的下放
刑法和刑事诉讼法的正式施行日期是1980年1月1日，按照刑事诉讼法第一百九十九条的规定：死刑由最高人民法院核准。但仅仅过了43天之后，1980年2月12日，五届全国人大常委会第十三次会议作出决定，对1980年内的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件，最高人民法院可以授权省、自治区、直辖市高级人民法院核准。之后，最高人民法院根据全国人大常委会的决定，于1980年3月18日下发了该项授权通知。
这是全国人大常委会第一次决定最高人民法院下放部分死刑复核权，值得注意的是，这次“下放”的时间仅限在1980年当年，下放的范围也仅仅是“杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行”的案件。
1981年6月，全国人大常委会通过了《关于死刑核准权问题的决定》，其中规定：在1981年至1983年内，对犯有杀人、强奸、抢劫、爆炸、放火、投毒和破坏交通、电力等设备的罪行，由省、自治区、直辖市高级人民法院终审判处死刑的，或者中级人民法院一审判处死刑，被告人不上诉，经高级人民法院核准的以及高级人民法院判处死刑，被告人不上诉的，都不必经最高人民法院核准。
这是全国人大常委会第二次决定下放部分死刑复核权，时间从一年延至三年，范围也进行了扩大。与此同时，刑法规定的死刑罪名也被扩展。1981年和1982年，全国人大常委会接连通过了《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》和《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，前者加重了处罚，后者将走私罪、投机倒把罪、盗窃罪、贩毒罪、盗运珍贵文物出口罪、受贿罪的法定最高刑修改确定为死刑。
而到了1983年，“严打”开始，部分死刑复核权被全国人大常委会再次决定下放，而且下放的期限成了“必要的时候”，不再有具体期限。
部分死刑复核权的下放，是与当时的“严打”背景分不开的。当时，发生了几起震动全国震动中央的恶性刑事案件。如1979年9月9日发生在上海市控江路的“控江路打砸事件”，很多人攻击多名民警，阻拦小汽车，砸自行车，哄抢财物，侮辱妇女，长达5小时。1983年2月发生在辽宁省沈阳市的“二王”事件，王宗方、王宗玮兄弟二人在某部队医院盗窃被发现后持枪杀人潜逃，后来在列车上，在湖南衡阳、湖北武汉、江苏江阴等多地，抗拒抓捕杀人作案，直到9月28日在江西广昌被击毙。1983年5月，发生了卓长仁等人从沈阳劫持民航班机飞逃韩国事件。这些恶性事件，促使党中央作出了“严打”决定。
1983年9月2日，全国人大常委会通过了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》和《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》。前者第一条规定：“对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判，可以不受刑事诉讼法第一百一十条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制。”第二条又规定：“前条所列犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限，由刑事诉讼法第一百三十一条规定的10日改为3日。”后者将人民法院组织法原第十三条修改为：“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”这两个决定，后来法律界称之为“从重从快”决定。以从重从快决定为标志，将危害社会治安的严重刑事犯罪的死刑复核权彻底下放给了地方。
在决定通过前的讨论中，时任最高人民法院院长江华提出，在“从重从快”前应加上“依法”二字，得到中央采纳。
9月7日，即该决定通过后5天，最高人民法院发出《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，授权各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院核准杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全和社会治安犯罪的死刑案件。
后来，随着毒品犯罪的迅猛发展，最高人民法院又于1991年6月6日、1993年8月18日、1993年8月19日和1997年6月23日，分别授权云南、广东、广西、四川、甘肃和贵州等六个省、自治区的高级人民法院，对毒品犯罪死刑案件行使核准权。在发出的这一系列授权通知中，授权时间都是“必要的时候”。
值得一提的是，死刑复核权的下放始终只是“部分”下放，经济犯罪的死刑复核权，除了盗窃罪，其他复核权从来没有下放。
何时收回的争议
部分死刑复核权虽然下放到了各省（区市）高级人民法院，应该说，各省（区市）高级人民法院在复核死刑时，也纠正了一些冤错案件和不当量刑，仍然坚持了“少杀”“慎杀”的原则，总体办案质量是好的，绝大多数判决是经得起历史检验的。
例如，在湖南省长沙市湛德辉、周利君（女）故意杀人案中，两人被长沙市中级人民法院于1983年10月判处死缓，二人均未上诉。湖南省高级人民法院复核时发现，周利君在羁押受审时作了人工流产，应视为审判时的怀孕妇女，不适用死刑，因此改判周利君无期徒刑。
山东省寿光县董学明强奸案。1984年3月潍坊市中级人民法院判处董学明死缓，宣判后董学明未上诉。山东省高级人民法院复核时，发现此案情节上存在许多矛盾，被告人的口供时翻时供，经过深入调查，证明董学明没有作案时间，3名女青年被强奸非董学明所为，乃撤销原判，宣告董学明无罪。
部分死刑复核权下放之后，在司法界、法学界、舆论界一直有争议的声音。一些学者认为，20世纪80年代初三次下放死刑复核权，从当时的形势和社会治安环境来说是必要的，有积极意义的，但确实也带来了不少问题。有些规定与长期坚持的“少杀”“慎杀”的原则是矛盾的。例如，将上诉、抗诉期从10天缩短为3天，未免在程序上流于草率。人命关天的死刑案，司法程序走得过于匆忙，甚至传说有从案发到执行死刑只有6天的案件。对经济犯罪和外籍人士的死刑核准权依然在最高人民法院，给人的感觉是官员的死刑核准更为慎重，外籍人士享受着超国民待遇。
为严重的问题是，随着死刑复核权的下放，死刑数量有了增加，原来可以不判死刑的判了死刑，而且被执行了。死刑标准也变得不太统一。如贪污贿赂案件，有的省三万元才开始立案，有的省五万元就要杀头。像呼格吉勒图案这样的错杀案件，也是在死刑复核权下放之后产生的。
1996年刑法和刑事诉讼法修订之前，有关死刑复核权是继续下放还是收回的争议达到高潮。一种观点主张，在刑法和刑事诉讼法修改时直接规定省级人民法院可以核准死刑，将“下放”改为“法律规定”。但持这种观点的在法学界是极少数，绝大多数法学学者都主张将死刑复核权收回最高人民法院，刑法和刑事诉讼法与此有关的法律条文不作修改。
1996年3月17日，刑法和刑事诉讼法修订草案在全国人民代表大会获得通过，刑事诉讼法除了重申“死刑由最高人民法院核准”的同时，原先的第二十三条被修改为只能上不能下的“单向条款”：上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件；下级人民法院认为案情重大、复杂、需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级人民法院审判。同时，1983年的全国人大常委会“从重从快”的决定被废止。
也就是说，法学界主张收回死刑复核权的压倒多数声音在刑法和刑事诉讼法修订中得到了充分体现。既然刑诉法中再度明确了死刑复核权归属最高人民法院，并且“从重从快”决定已被废止，“下放”死刑复核权的规定仅仅在人民法院组织法中还存在，但刑法和刑事诉讼法的法律位阶高于人民法院组织法，且后法优于前法，所以有的学者撰文指出，死刑复核权实际上已经被收归最高人民法院。
1997年9月26日，最高人民法院下发《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，维持了原来的死刑复核中央与地方分工的格局。此时，距离修订后新刑法、新刑诉法1997年10月1日的正式施行只剩下最后5天。也就是说，最高人民法院借此表态，部分死刑复核权继续下放，不会收回。
死刑复核权的收回
收回的转机是在2003年。此前，党的十四大、十五大报告中提出了“司法改革”，十六大报告明确为“司法体制改革”，“科学发展观，执政为民、以人为本、构建社会主义和谐社会”等一系列符合时代发展要求的执政理念相继提出，“依法治国”基本方略与“国家尊重和保障人权”条款被写入宪法。这些，都可以看作死刑复核权收回的政治社会背景。
中国政府在1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》，但全国人大至今没有批准。一些学者认为，没有批准与中国的死刑现状有密切的关系。比如，关于死刑的适用范围，公约规定只有“最严重犯罪”才可以判处死刑，其中要排除财产犯罪、经济犯罪和政治犯罪适用死刑。批准了《公约》的国家每年要向联合国人权委员会提交报告接受审议，如果《公约》的死刑标准与中国的死刑现状还有比较大的差距，批准了《公约》后就会被动。
另外，中国的死刑数字一直是国家秘密，而相比周边国家，死刑数字偏高成为西方国家攻击中国人权问题的一个主要口实。降低死刑适用，将死刑降低到可以公布的程度，成为中央的一个目标。
2003年5月8日，中央司法体制改革小组成立，“两高”“两部”（最高法、最高检、公安部、司法部）都向中央递交了各自的司法体制改革报告。中央在一段时期后作出批复，排在第一位的改革就是死刑复核权的收回。
最高人民法院第二个《五年改革纲要》也在起草制定中，其中提到死刑复核权应该收回最高人民法院，收回于法理有据，不收回于法理无据。如果收回，对中国的法治形象、人权保护形象将起到难以估量的作用。这些意见反映到中央后，得到了中央的肯定，死刑复核权收回被写进了最高人民法院第二个《五年改革纲要》。至此，死刑复核收回被提上议事日程。
在收回大局已定的态势下，以何种方式收回成为众所瞩目的焦点。部分死刑复核权收回到最高人民法院，就要有人去复核这些死刑案件，要增加的人力物力财力不是个小数字，以何种方式进行复核，也成为考虑的重点。
有些学者主张设立大区法院，并认为大区法院可以在相当程度上避免地方保护主义的干扰。但是，大区法院毕竟增加了一个审判级别，中国的审级将从县、地区、省、最高四级法院变成五级，未免影响太大。仅仅为了死刑复核权的收回就改变审级，一时难以被多数人接受。
在最高人民法院进行调研的过程中，更多的学者建议“增设刑事审判庭”，认为这样的办法更为直接有效。最高法院此时已经有两个刑事审判庭，建议再增加三个，总数达到五个，来负责死刑复核案件。其中，有一个庭继续负责经济犯罪死刑的复核，其他4个刑庭分别管理其他死刑案件的复核工作。
从2003年开始，最高人民法院为死刑复核权的收回一直做着组织上的准备：增配了两名分管刑事审判工作的副院长，两名专司刑事审判工作的专职审判委员会委员；分两期培训了全国高、中级法院院长、副院长和刑庭庭长600余人；从各地分三批选调优秀刑事审判干部，从各高校新招录了一批本科、硕士、博士研究生。
2005年年底，最高人民法院下发通知，要求7月1日起，各地关于死刑二审案件必须全部开庭审理。此前，80%的死刑案件二审没有开庭，学界一直对此有批评。本来，死刑复核权的下放在事实上导致了死刑二审和复核程序合二为一，程序上已经不够严密，如果案件再不开庭，被告人的权利保护就不可避免地受到影响。
经过了近两年的充分准备之后，2006年10月31日，十届全国人大常委会第24次会议通过了“关于修改《中华人民共和国人民法院组织法》的决定”。将人民法院组织法第十三条修改为：“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。”本决定自2007年1月1日起施行。
2006年12月13日，最高人民法院审判委员会召开第1409次会议，讨论通过了《最高人民法院关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》。从此，死刑复核权全部收回到最高人民法院。
〔本文资料多处引自《当代中国的审判工作》（上），当代中国出版社1993年12月版〕
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