谏言丨冯兴元：竞争政策才是最好的产业政策
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作者：冯兴元
来源：财新网
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最新的争论发生在国内两位重量级经济学家之间：一位是林毅夫教授，另外一位是张维迎教授。林毅夫教授看重政府“看得见的手”，比较迷恋产业政策。张维迎教授非常反对产业政策，认为只要借助市场“看不见的手”，就足以推进创新和发展。
无论孰是孰非，最好的产业政策是竞争政策，竞争政策应该优先于产业政策。当前我国的一大问题就是竞争政策与产业政策两者的地位倒置：在我国，产业政策反而优先于竞争政策。此外，产业政策往往是赋予特定产业以特权，歧视其它产业，或者赋予同一产业某些特定企业以特权，歧视所有其它企业。与张维迎教授比较，林毅夫教授心中显然缺乏“竞争之维”和“公正之维”。单纯从个人基本权利需要同等保护这一原则来看，产业政策就需要得到克制甚至放弃。充其量只能允许少数例外。
一项良好的竞争政策的核心要点是：让私人产权和竞争在经济领域发挥主导作用。政府必须在法治框架内运作，应该建立和维持一个公平、公开和公正的竞争秩序。有着竞争政策保驾护航的市场，聚集了最高密度的企业家创新活动，也就保证了以最大的概率实现科技创新和经济发展。这是因为科技创新是随机事件。政府官员和市场主体一样，没有人有充分的信息知道哪个经济主体会成功实现创新。最好的方法其实就是维持一个竞争秩序，充分发育市场，让市场力量自由竞争，由此最大程度改善创新环境，提高创新活动的密度，增进随机实现创新的概率和频度。
德国的三大产业政策都是失败的政策：煤炭业，造船业和农业部门的产业政策。德国经济奇迹的实现不是靠产业政策，而是靠竞争政策。德国社会市场经济的最重要的经济思想来源是德国的弗莱堡学派，也叫秩序自由主义学派，其主要观点是强调国家要建立和维持一个竞争秩序。该学派的思想对于促进德国在20世纪60年代实现“经济奇迹”立下了汗马功劳。
我国若要推行产业政策，也应当奉行竞争优先的原则：政府首先要保护竞争，而不是保护特定的竞争者；产业政策只能是例外，而不是常规。例外多了，就不成例外，其地位就倒置了，就扭曲了竞争。按照这个逻辑，打破行政垄断是优先，而不是扶持特定的产业。保护行政垄断是保护特定的竞争者，最终保护了落后。
政府基本上不应该干预经济过程，如果要“干预”或者调节，那也要求这种“干预”或者调节必须遵循与市场一致的原则：“干预”经济过程是为了让竞争发挥作用，而不是扭曲竞争。具体而言，按照德国经济学家盖瑞特的观点，这种“干预”或调节要遵循以下三项原则：一是在采取“干预”之前，国家必须限制利益集团的权力；二是所有的“干预”必须面向维护经济秩序，而不是面向市场过程；三是“干预”必须是系统性的，而不能是特定性的或者选择性的，比如减税或者财政支持。很显然，这里的“干预”其实还是竞争政策的延伸，从属于建立和维持一个竞争秩序的竞争政策。
中国过去制造业发展势头长期保持强劲，与发展民营企业有关。目前民营企业固定资产投资增长率呈现负增长，制造业在转型升级过程中。但是，我国的整个制造业基础雄厚。中国作为大国，产业升级不仅可以在本地进行，也可以采取国内雁阵转移的形式，从沿海转移到内地，转移到中、西部。这与小国（或一个地区）不一样。比如台湾的产业转移，就很大一部分转移到大陆了。
中国同样由于制造业基础雄厚，还可以大量吸纳国外转移进来的一些产业。中国需要培养更多的自主创新能力中心，需要面向市场培养更多地技工，通过市场运作发展更多的职业教育。事实证明，技工的工资水平比一般工人高得多。
中国的服务业发展落后，潜力巨大。需要政府大量减少进入障碍和其他管制，以期推进服务业的发展。美国的服务业占GDP的比例高达77%，而我国只有 40%。我国的金融业、保险业仍然发展滞后，政府控制过多。服务业分工体系发展不足，缺乏诚信和合约实施机制。很多小事情需要当事人自己去跑腿，没有充分利用分工体系。
我国的农业部门还很庞大，占GDP的8.5%，美国、德国、日本都是1%，香港为0。随着时间的推移，农业部门增加值总量虽然仍可发展，但其占 GDP 的比重将继续减少。而且农业部门增加值总量要加快发展，需要走模拟“工业化”的道路：减少农民数量，增加农业工人数量；需要土地的整合和规模化，同时结合以资本的大力投入；需要农场化、农业现代化、农工商一体化。无论走传统农业发展道路，还是走现代农业发展道路，农业部门必然萎缩，其占GDP的比重也同样会下降。
政府对产业升级的推进需要顺势而为，更多地从提供信息和便利角度着眼。提供经济基础设施以及支持孵化器、产业区和产业集群的发展，也同样如此。产业升级的进行曲基本上可以自行演奏，只需要国家维护好币值稳定，保护好私人产权，开放好市场，维护契约自由，强化责任，保持经济政策的连续性。做到了这一些，就等于解放了生产力。解放了生产力，资源就可以朝着最优配置的方向流动。
政府总是想做这样那样的产业政策，因为我国很多政府官员都想有所作为。儒家所谓“立德，立功，立言”的理念，其实多多少少影响着中国的官员和民众。其实在市场经济中，更需要围绕“立商”，也就是让符合事物本质要求的市场秩序发挥主导作用，其它“立德，立功，立言”的动作都可以围绕着“立商”展开。这就要求尽量减少产业政策，最大程度推行竞争政策。所以，喜欢看儒家经典的官员和百姓，建议多关注一点南宋永嘉学派集大成者叶适的事功思想：“以利和义，不以义抑利”。其核心的隐含前提与正统儒家一样，也是以诚为本。按照叶适的观点，我以诚立本，放开追求自利，其结果就是正义的。这种主张因此被称为 “以利和义”观，意指个体各自以诚立本，其对自利追求之和合即为“义”。这种观点恰好与正统儒家的“以义和利”观相对立。而且叶适特别强调“不以义抑利”，恰恰就是为了不使得在位的君臣和主流儒家拿自己认定或解释的“义”来压制“利”。
产业政策背后体现了官员们 “义利”观。他们倾向于用自己定义的“义”和“利”来取代市场主体所感知的“义”和“利”。如果想搞产业政策的念头和动作打不住，那么至少奉劝政府官员在推行产业政策时注意一些做法。比如，在提供补贴时，都应该事先确定一个时间表，让被补贴方了解什么时候停止补贴。补贴还应该尽量按照最低必要程度提供。越到后来，补贴就越少，最后停止，悄然退场。补贴不能补到产品周期的末尾阶段，也就是衰退期，因为对这一阶段的补贴就是保护落后，维护过时的经济结构。如果补贴产品周期的前面两个阶段（即产品开发期和导入期），更能起到促进新的活力型经济结构的形成。但问题是，补贴一个产品或者产业，就是对其他产品或者产业的歧视，扭曲竞争过程。
此外，补贴不能到处撒芝麻，必须有一定的集中度。当然，对所有产业实行低税，也等同于一种补贴，这种“普遍补贴”把产业政策转化为一种普遍的竞争政策，对经济发展和结构转型大有好处。
最后，补贴的瞄准度一般很差，100笔企业补贴发下去，能够有5%发挥作用，就不错了。对企业的科技投入补贴也是如此。拿到政府补贴的“科技型企业”，数着政府提供的钞票，心里还笑话政府。对于政府而言，相当于被人卖了还帮人数钱。这时政府往往犯了“知识狂妄症”。当然，政府喜欢提供补贴是有道理的。政府部门提供补贴相当于“设租”，即创设某种额外的好处。然后政府部门的官员们就可以守株待兔，等候大量项目申请单位来“寻租”，即寻找额外的好处。其结果可能是，大量“寻租者”所付出的成本才能分到这些“租”。而这些成本累计起来（比如50亿元），有可能会多于“租值”即补贴金额（比如10亿元）本身。这里，政府官员的好处就可能涉及拿到一些私下的好处。这就形成了腐败之源。很多官员落马就是与此相关。
补贴也有“成功”之处。欧洲空中客车公司，由欧洲两个最大的军火供应制造商——欧洲航空防务航天公司（EADS，80%股份）和英宇航系统公司（BAE，20%股份）共同拥有。1967年9月，英国、法国和德国政府联手补贴“空中客车”的研制，导致全球民航航空业的市场结构得到改善：从波音一家独大，变成了双寡头垄断。美国的波音公司和欧洲的空中客车公司，相互指责对方国家的政府提供大量补贴。看来产业政策倚重政府补贴和政府投入能够做成一两件大事，但是做不成太多的大事。
正因为如此，产业政策可能适合于作为例外，集中力量做一两件大事，指望能成此大事。也就是说，不排除政府有时候能够集中财力发挥某种不对称力量的作用。但是，我们仍然要警惕产业政策的危害。原则上，没有政府的支持，波音公司和空中客车也能取得成功。研究大型飞机，民营企业通过建立产业技术联盟，借助开放市场，也能取得成功。这种分析也适合于高铁的发明。
目前，政府、学者和产业界对产业政策过于痴迷，对产业政策的问题执迷不悟。近年来产业政策有些变本加厉，是该到清醒的时候了。
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