【反腐前沿】反贪局不宜并入监察委 | 第178期

反贪局不宜并入监察委

中国人民大学反腐败法治研究中心主任

何家弘

当下中国的反腐败体制存在着多元主体，力量分散；职能重叠，工作重复；地方领导，独立不足等问题。就查办贪腐案件来说，各级检察机关的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门承担着职务犯罪案件的侦查职能，而职务犯罪预防部门和检察技术信息部门的工作也与腐败犯罪侦查相关；各级公安机关的经济犯罪侦查部门负责非国家工作人员贪腐犯罪案件的侦查，如《刑法》第163条规定的非国家工作人员受贿罪和第164条规定的对非国家工作人员行贿罪。此外，纪检监察机关虽然不是法律规定的犯罪侦查主体，但实际上从事着贪腐犯罪案件的“准侦查”活动，而且这支“非正规军”往往还扮演了“主力军”的角色。

在这种“多龙治水”的体制下，查办腐败案件的力量是分散的。纪检监察机关要查腐败，检察机关要查腐败，公安机关也要查腐败，虽然三者之间有职能分工，但是在查办腐败案件时难免有所重叠。例如，在医疗腐败案件中，医药企业的行贿对象既包括公立医院的领导等国家工作人员，也包括普通医生等非国家工作人员，因此公安机关和检察机关都有权进行侦查。又如，党员领导干部的贪腐行为既违反党纪也违犯国法，纪检机关和检察机关都有权查办。诚然，按照有关规定，纪检机关应该只查办尚未构成犯罪的贪腐案件，但是在现实中，罪与非罪的问题往往带有一定的模糊性，特别是在案件调查阶段。另外，按照“惯例”，涉及高级领导干部的贪腐案件也必须由纪检机关先行查办。虽然“调查”与“侦查”的名称不同，但是工作的任务和内容大同小异，因此这种职能的交叉就会造成重复劳动和资源浪费。

无论是纪检机关的查办还是检察机关的查办，传统的工作模式都以对有关人员的查问为主。由于纪检人员不是《刑事诉讼法》规定的犯罪侦查主体，所以其提取的当事人陈述不能在审判中用作证据。检察机关在受理纪检机关移送的案件之后，还要由侦查人员按照法律规定的程序对犯罪嫌疑人（即纪检机关查办时的“当事人”）重新进行讯问并制作笔录或提取书面供述。这基本上是在重复纪检人员已经做过的事情。纪检机关在办理重大案件的时候，经常会要求检察机关派员参与办案。虽然检察官的提前介入可以提高纪检机关的办案质量，但是并不能简化后续的侦查程序，因为检察机关尚未立案。这种联合办案的做法不仅不能避免重复劳动，而且还有混淆纪检调查与犯罪侦查之嫌。总之，同一个案件，纪检机关查一遍，检察机关再查一遍。同一个嫌疑人，纪检人员问一遍，检察人员再问一遍。如此重复，显然是对人力物力资源的浪费，也必然会影响查办腐败犯罪的效率。由此可见，整合反腐败力量确是当务之急。

如前所述，成立国家监察委员会的目标就是要整合反腐败资源力量。至于如何整合，《方案》没有明说，仅强调监察委员会要与司法机关建立“协调衔接机制”。笔者以为，这里所说的“司法机关”主要指检察机关，因此这次改革试点的主要任务之一也是要探索监察机关与检察机关“协调衔接”的路径。当然，反腐败资源力量的整合并不限于监察与检察，还包括其他承担反腐败职能的机构，如公安机关和审计机关。笔者以为，反腐败机构整合可以有三种方案：其一是现有的反腐败机构均维持现状，但是要接受监察委员会的间接领导；其二是把所有反腐败机构都并入监察委员会之下,不仅是上述贪腐犯罪侦查部门，还包括审计部门；其三是把部分承担反腐败职能的机构或部门归入监察委员会的麾下。

在评估上述改革方案的时候，我们既要考虑改革的收益，包括反腐败的近期收益和廉政建设的远期收益，也要考虑改革的成本，包括修改法律的成本、人财物分割的成本、新机构运行磨合的成本等。笔者以为，第一种改革方案的成本最低，但是收益也偏低，因为其仅仅实现了由纪检为主的合署到监察为主的合署的转化，当然还有监察机关的地位提升；第二种改革方案的收益很高，特别是远期收益，但是成本也最高；第三种改革方案的收益较高，特别是近期收益，而成本也不太高。综合考量，第三种方案当为首选，而且这似乎也符合中华传统文化的中庸之道。那么，接下来的问题就是：哪些机构应该并入监察委员会？其中最受关注的问题就是检察机关的反贪部门应否并入监察委员会。笔者的建议如下：第一，审计机关应该并入监察委员会，因为审计是监察的重要手段，而且审计署整体并入监察委员会的改革成本也不太高。第二，检察机关的职务犯罪预防部门应该并入监察委员会，统一于国家预防腐败局。第三，检察机关的反贪侦查部门不宜并入监察委员会。

关于第三点建议，我的主要理由有三。首先，犯罪侦查是刑事诉讼程序的基本环节，犯罪侦查机构是刑事司法系统的重要组分。虽然由监察委员会承担一部分犯罪侦查职能并非不可，但是在我国现有的法律体制下，由检察机关承担腐败犯罪案件的侦查职能是更为顺理成章的。有人主张把贪污贿赂犯罪案件的侦查职能划归监察委员会，把渎职侵权犯罪案件的侦查职能留给检察机关。我认为这也是不合适的，因为渎职侵权犯罪往往与贪污贿赂犯罪密切关联，甚至交织重叠，本应由一个机关负责侦查，而且检察机关新近才推行了反贪部门和反渎部门的整合，不宜反复。其次，把检察机关的反贪侦查部门并入监察委员会的改革成本很高。一方面，《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律都要进行修改；另一方面，把反贪局的人财物从全国各级检察机关中分离出来需要很大的时间和人力成本，这样的改革很难在短期内完成并发挥实效。最后，腐败犯罪侦查是技术性很强的专业调查工作，与纪检监察工作有很大差异。一方面，中国正在大力推行法治，腐败犯罪的侦查必须严格依法办案，不能以“双规”等手段代替法定侦查手段。另一方面，随着科学技术——特别是电子信息技术的高速发展，反贪侦查工作的发展必须朝向科学化、信息化、大数据化，而这些发展都要求侦查组织和侦查人员的专业化。因此，反贪侦查机构在一定程度上独立于纪检监察机关是比较合理的。那么，如何建立监察委员会与检察机关反贪侦查部门的“协调衔接机制”？这正是我在下文要回答的问题。

【这本书要再版，但是书名必须改。改什么呢？“古画之谜”。】