权威发布丨最高检回应：公益诉讼案例“升格”背后有深意
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【四条】权威发布丨最高检回应：公益诉讼案例“升格”背后有深意
作者：徐日丹
来源：检察日报 2017-01-05
最高人民检察院1月4日召开新闻发布会，发布第八批指导性案例，对检察机关发挥法律监督职能作用，依法提起公益诉讼进行指导。
5件案例树立公益诉讼办案“样板”
据了解，最高检此次发布的指导性案例共有5个，分别是江苏省常州市检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案，吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案，湖北省十堰市郧阳区检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案，福建省清流县检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案，贵州省锦屏县检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案。
最高检新闻发言人肖玮主持发布会
最高检新闻发言人肖玮指出，当前，环境污染等破坏生态环境的事件时有发生，给国家和人民利益造成重大损失，社会各界高度关注，人民群众反映强烈。检察机关充分发挥检察职能作用，严厉打击破坏生态环境领域的刑事犯罪，严肃查办和积极预防生态环境领域职务犯罪，不断加大对生态环境执法司法活动的监督力度，有效震慑了犯罪。特别是，根据全国人大常委会授权决定，检察机关在13个试点地区积极推进公益诉讼试点工作，办理了一批生态环境领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。最高检此次公布的5起指导性案例，就是从试点地区检察机关办理的案件中精选出来的“样板”，对各地检察机关开展公益诉讼试点工作具有重要指导意义。
最高检法律政策研究室主任万春通报典型案例
最高检法律政策研究室主任万春表示，最高检围绕“检察机关提起公益诉讼”的主题将一批典型性案例上升为指导性案例，有利于及时总结试点经验，汇总提炼检察机关提起公益诉讼的特点和规律；有利于统一认识，提升检察机关公益诉讼工作的力度和质量；有利于凝聚共识，为优化司法职权配置，完善民事、行政诉讼制度，修改完善相关法律提供实践基础。希望通过这批指导性案例的发布，进一步推进各级检察院加大公益诉讼案件办理力度，并引起社会各界对检察机关开展公益诉讼工作的关注和支持。
试点以来
检察机关办理相关案件4378件
最高人民检察院1月4日召开新闻发布会，发布第八批指导性案例。最高检民事行政检察厅厅长郑新俭在新闻发布会上表示，检察机关公益诉讼试点以来，试点地区检察机关牢牢抓住公益这个核心，严格限定试点地区，严格把握案件范围，试点工作进展顺利。截至2016年12月底，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，其中诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件。
据了解，根据全国人大常委会授权决定和《检察机关提起公益诉讼试点方案》的相关规定，检察机关提起公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼，或是应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。
最高检民事行政检察厅厅长郑新俭答记者问
郑新俭表示，公益诉讼试点过程中，绝大部分国家和社会公共利益是通过诉前程序得到有效保护的，只有部分国家和社会公共利益是通过诉讼程序得到有效保护的。所以看试点工作情况，不应只看提起了多少诉讼案件，而应综合诉前程序和诉讼程序的整体情况来分析。截至2016年12月底，民事公益诉讼方面，检察机关办理诉前程序案件120件，依法督促或者支持法律规定的机关或者组织向法院提起诉讼22件，充分调动了有关主体在公共利益保护方面的积极性。行政公益诉讼方面，检察机关共办理诉前程序案件3763件，督促行政机关主动纠正行政违法行为或依法履行职责2838件。通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为，充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。
郑新俭介绍说，试点检察机关已向法院提起诉讼案件495件，其中民事公益诉讼57件、行政公益诉讼437件，行政公益附带民事公益诉讼1件。目前，法院共审结32件，除2件行政公益诉讼案件因行政机关纠正违法行为撤诉，1件民事公益诉讼案件因有适格社会组织参与诉讼撤诉，1件民事公益诉讼调解结案外，其余28件法院均判决支持了检察机关的诉讼请求，取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果。
公益诉讼案例“升格”背后有何深意
最高检法律政策研究室主任万春、民事行政检察厅厅长郑新俭出席发布会并回应媒体关切。
典型案例“升格”指导性案例有何现实意义
“公益诉讼是检察机关履行法律监督职能的新型工作方式，也是检察机关开展法律监督工作的全新领域，目前这项工作正处于试点阶段，一些问题迫切需要统一认识。”万春在新闻发布会上指出。
万春表示，围绕“检察机关提起公益诉讼”的主题将一批典型案例上升为指导性案例，有利于及时总结试点经验，汇总提炼检察机关提起公益诉讼的特点和规律；有利于统一认识，提升检察机关公益诉讼工作的力度和质量；有利于凝聚共识，为优化司法职权配置，完善民事、行政诉讼制度，修改完善相关法律提供实践基础。
“通过这批指导性案例的发布，进一步推进各级检察院加大公益诉讼案件办理力度，并引起社会各界对检察机关开展公益诉讼工作的关注和支持。”万春表示。
指导性案例为何集中在环保领域
“在试点期间，根据最高检部署安排，我们将公益诉讼的重心放在生态环境和资源保护领域，因此这批指导性案例都集中在环境保护领域。”万春介绍说。
万春表示，目前检察机关提起的其他领域的公益诉讼也都在逐步推进。试点地区检察院已在食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让领域逐步开始提起公益诉讼。如湖北省十堰市检察院对周克召销售假冒碘盐侵害众多消费者合法权益向十堰市中级法院提起民事公益诉讼，福建省福清市检察院对福清市国土局怠于履职行为提起行政公益诉讼等。
“本批指导性案例确立的一些工作原则和方式、制度，也可供办理其他公益诉讼案件参考。”万春指出。
专家辅助人协助办案
有怎样现实意义
记者注意到，指导性案例之一——江苏省常州市检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案，为了认定事实，公益诉讼人向法院申请，由环境专家作为专家辅助人出庭作证。
“专家辅助人是一种专业人士，也就是我们平时说的‘专家’。在我国现行的民事诉讼法和相关司法解释中，他被称为‘有专门知识的人’。”万春解释说，专家辅助人这个概念想表达的是，有专门知识的人在法官就专业问题作出判断时承担辅助人的角色。
万春指出，一些环境领域公益诉讼案件中，由于涉及土壤污染、非法排污、因果关系等大量的专业技术问题，办案人员可能对该方面的专业技术问题掌握得不是那么透彻，此时就可以通过甄选环境专家协助办案，帮助厘清关键证据中的专业性技术问题。在庭审过程中，检察机关可以向法院申请专家辅助人出庭作证，由专家辅助人对鉴定意见及因果关系、生态环境修复方式和费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题作出说明或提出意见，经质证后可以作为认定事实的根据。
行政附带民事公益诉讼
在什么情况下提起
指导性案例之一，吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案，是公益诉讼试点后全国首例行政附带民事公益诉讼案。
万春介绍说，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《实施办法》）、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的相关规定，检察院以公益诉讼人身份提起民事或行政公益诉讼。《实施办法》没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。
据介绍，目前，试点阶段检察院可以同时提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的，仅为污染环境领域。检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为，导致发生污染环境，侵害社会公共利益的行为，且违法行政行为是民事侵权行为的先决行为或者前提行为的，在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后，违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关可以参照行政诉讼法规定，向法院提起行政附带民事公益诉讼，由法院一并审理。
民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼
有何差异
“检察机关提起民事公益诉讼和刑事附带民事诉讼在提起诉讼的范围上存在部分交叉，但二者有本质区别。”针对媒体的疑问万春回应道。
首先，涉案范围不同。刑事诉讼法规定，检察机关提起刑事附带民事诉讼局限于犯罪行为致使国家财产、集体财产遭受损失的情形，且损失应当是具体的物质损失；而公益诉讼发生的前提是公共利益受到侵害。通常讲，公共利益的范围比国家财产、集体财产更为宽泛。
其次，涉及领域不同。根据《实施办法》，目前检察机关提起民事公益诉讼的领域仅为污染环境、食品药品安全领域，而刑事附带民事诉讼则没有这方面限制。
再次，诉讼前提不同。刑事附带民事诉讼是以犯罪行为发生且提起公诉为前提，而检察机关提起民事公益诉讼则是在没有适格主体提起或适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关才能提起民事公益诉讼。如指导性案例福建省清流县检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案中，侵权行为人刘文胜虽涉嫌污染环境罪，但因事实不清、证据不足而被不起诉，此时，需要运用公益诉讼这种方式弥补受损害的公共利益。
公益诉讼试点工作如何深入推进
距离试点期满还有半年的时间，下一步检察机关公益诉讼试点工作有着怎样考虑，也是与会媒体十分关注的话题。
郑新俭表示，为圆满完成试点工作任务，最高检首先会进一步加大办案力度，为建立检察机关提起公益诉讼制度提供充分的“样板”。其次，加强对试点工作的指导督促，完善试点工作实施办法和相关配套机制，努力提高案件质量。此外，全面评估试点成效，总结提炼检察机关提起公益诉讼的特点、规律。加强理论研究，提出修改完善有关法律的立法建议，推动建立具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度。
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