比较 | 政策制定的艺术：博弈、权衡、坚持与妥协
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【四条】比较 | 政策制定的艺术：博弈、权衡、坚持与妥协
作者：欧阳俊，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心特聘教授
来源：《比较》 2017年4月6日
如何制定有效的政策？在《政策制定的艺术：一位印度经济学家的从政感悟》一书中，考希克·巴苏基于作为研究者和政府官员的双重身份所获得的独特观察视角，梳理出他自己从学术世界进入真实世界（印度政府任职）的感悟，就此问题提供了一系列令人深思的洞见。巴苏“作为初入政府部门的空降者，如同闯入土著部落的人类学家，有着‘旁观者清’的优势”，对很多复杂问题的看法切中肯䋜，简洁清晰的表述深具洞察力。《政策制定的艺术》一书从历史和现实两个维度，对印度经济发展与政策制定艺术进行了分析。书中列举了大量案例，既涉及宏观经济问题，又有对微观经济领域的讨论，内容非常丰富。阅读本书既可帮助我们清晰地把握印度经济发展历程，将其作为政策制定艺术分析读物看待也极具启示性，因为书中故事也广泛发生于中国乃至世界各地。本书作者和译者的文笔都甚为流畅，读者往往在不知不觉中被带入具体政策制定的情境当中去。我们努力克服阅读这些有趣政策故事所带来的舒适，从中跳脱出来，围绕政策制定梳理出最能引发我们共鸣的内容精华以及我们的思考，与众分享。
巴苏说：“政策设计如同在旁观者充满兴趣的围观下建造一架飞机。一般而言，旁观者对建造飞机是不感兴趣的。但如果旁观者感兴趣的话，那么这项工作开展起来就会十分困难。若工程师采纳大众意见，根据多数人的偏好设计机翼，按照多数人的要求控制机鼻的倾斜度等，他所设计的飞机很可能无法起飞。”
这是一个令人印象深刻的比喻，可以帮助我们理解政策制定的复杂性。这一比喻说明政策制定与建造飞机一样有其科学规律需要遵循。许多关于经济发展的基本理念和政策实践，都是早年间欧美经济学研究和政策试验的成果。真知放之四海而皆准，因此，新兴国家都可以把这些理念和政策运用到政策制定当中去。政策制定要有定力，不能人云亦云，不能为迎合公众意见而违背基本原则。这一比喻还说明，由于民众对政策制定感兴趣，因此政策制定是比建造飞机更为复杂和困难的工作。制定政策不是制定狱规，是双向乃至多方互动博弈的过程。政策影响民众的利益，围观民众关心并提出各种意见十分自然，政策制定过程应当且必须考虑围观民众的反应。与此同时，政策实施需要民众的参与，民众对于政策的理解和执行还可能扭曲政策的实际效果。政策制定者必须综合考虑这些情况，把自己的专业知识与大众的想法和认知综合到一起考虑，否则所制定的政策很难达到预期效果。
首先，政策制定过程中需要与民众进行适度适当的交流。但是，这样的互动常常会带来特殊的挑战，身处国家政策制定工作第一线的官员必须掌握与公众互动的艺术，说话时必须小心翼翼。巴苏作为一个“外来人”，对于决策者面对媒体的困境，体会更为深刻。他在书中回忆道，“阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）提供的经验是，在公开辩论和媒体互动时要确保每一句话都必须言之有据，而且还要保证各个连续词组所表达的内容准确无误”。这是因为，媒体在报道时，出于制造新闻轰动效应的动机，可能会把官员说的话进行断章取义的处理。这就是“森氏规则”。经过一段时间工作，巴苏发现，一些不计后果的记者有时甚至会把他所说语句中的单词也省略掉，转而用省略号取而代之。于是，他又发明了“强化版森氏规则”：当你在公众面前发言时，不仅要保证每个句子不能传达出错误的信息，而且要确保所有词组子序列也不能包含不当的意思。可以想象，如果满足“强化版森氏规则”，就会严重限制发言者的自由度，逼得人很容易只说官话。这些官话，无论怎么剖析都毫无瑕疵，但对于听众而言却味同嚼蜡。他以经济学家的幽默感小小地嘲讽了这样的困境，并认为政策制定者还是得努力取得突破才是更好的选择。
其次，政策实施不是政府一家之事，需要政府、各类团体以及全社会都采取有针对性的行动。明智的政府会意识到，无论想要建立何种社会，试图凭借政府一己之力毫无胜算。任何单一实体——即便是政府——都不应试图独自承担经济发展的重任。印度扶贫政策就是一个很有说服力的案例。印度实施了大量政府主导的扶贫计划——向贫困者提供廉价粮食、帮助穷人就业、向贫民创业者提供贷款、向农民提供利息补助以及化肥、机油和柴油补贴，等等。这些举措非常成功地避免了饥荒，能缓解一时之困，但就应对长期贫困和营养不良而言表现并不理想。大多数扶贫项目和干预措施往往纸上谈兵，仔细一分析就会发现其中具有严重缺陷。巴苏认为，这些措施失败之处在于民众没有得到充分的激励。政府的目标是创建一个良性的宏观经济环境，在这种环境下，有不同天赋的个人和企业都能得到蓬勃发展。这并不是说政府可以不为公民提供公共产品、建设基础设施并履行有利于穷人和弱势群体的再分配职责，而是要强调——政府的核心职能是创造稳定的宏观经济环境，释放普通民众的智慧，激发企业团体的潜能。政府必须营造一种社会氛围，鼓励人们提供社会所需。在巴苏看来，无论你希望依靠何种意识形态拉动经济，都需要通过制定激励机制，鼓励普通老百姓参与到经济增长的过程中。
第三，政策制定需要考虑不同地区以及同一国家的不同发展阶段的独特性。各国经济的内生特征千差万别，这就要求每个国家针对各自国情，进行独立的基础研究和政策试验。在这个过程中，要特别注意，一些传统的认识和思维定势会不断被颠覆。在巴苏看来，对欧元区国家的认识就是其中一个很好的案例。欧元区是一个货币联盟，并不是财政或者银行联盟，因此其不同的主权成员国家的贷款风险是各不相同的。但长期以来，世界关于欧元区的“美好幻象”是，既然欧元区国家隶属于一个货币联盟，贷款给其中任何一个国家的安全性是相同的。直到美国次贷危机引发全球金融危机，希腊、西班牙等一些欧元区国家出现债务危机，这一美好幻象才被打破，人们才认识到缺乏统一财政政策的货币联盟的固有缺陷。
针对政策制定的复杂性，就如何制定有效政策，巴苏在书中提出了很多有益的建议。他非常强调政策制定的多方动态博弈过程中的二阶段思考（two-stagethinking），提出政策制定者要特别关注政策的反应，要对所制定政策的效果作出更好的评估，不能固执己见，避免出台简单激进的政策，避免愿望良好但结果适得其反。在他看来，政策制定如果缺乏二阶段思考，将对国家利益造成巨大的损害。他所谓的二阶段思考，就是运用一定的经济学思维、逻辑推理能力以及基本的道德责任，对有关问题多想一步。通俗地说，就是要“看三步走一步”。巴苏认为，只有对政策的各方反应和预期效果进行科学的前瞻性评估，才能针对不同类型的经济活动制定出适宜的法律。否则，一些貌似合理的政策可能带来南辕北辙的结果，不仅无法达到预期目标，还可能造成新的问题。巴苏在书中详细而深入地描述了许多生动的政策案例，充分说明持有先入为主的想法而忽视现实激励机制的政策设计注定会失败。这些故事可以分为三类。
第一类，说明决策时要注意政策可能存在的双重效应。在书中，巴苏将印度外汇管制政策作为典型案例进行了分析。一般而言，在外汇储备少的情况下，政府倾向于制定管制政策。然而，外汇管制在增加外汇流出的难度的同时，也会增加外汇流入的难度。如果放开外汇管制，固然可能会造成外汇流出增加，同时也可能会带来更多的外汇流入，使得外汇储备状况得到改善。印度在1991年之前实行严格的外汇管制，但外汇储备总是处于勉力维护的状态。1991年放松管制之后，印度的外汇储备不仅并未如当时评论家悲观预言那般很快耗尽，相反在此后的15年中从50多亿美元急剧增加至3000多亿美元。到2008年，印度已成为世界上强势货币储备量最多的国家之一。其他的管制政策，诸如印度制造业的许可证制度也有类似的效应，虽然保护了国内产业，但也关上了国际投资和参与国际竞争的大门。这些对于市场的管制政策，决心取消比决定设置的决策更困难，但实际的效果却是屡屡得证。
第二类，说明政策制定要注意执行之后的扭曲效应。在书中，巴苏就印度西孟加拉邦的教育政策进行了典型案例分析。西孟加拉邦为确保农村居民获得良好教育，强制要求所有教师，包括最优秀的教师，到农村授课一个学期。结果，这项措施的最大影响不是改善了农村居民的教育状况，而是改变了最优秀教师的分布。很多有才干者不愿意再当教师，或者虽留在教师队伍中但选择调离至其他不需要下乡的地区。这个政策甚至成为加尔各答这一知名高等教育中心衰落的重要原因之一。此外，巴苏还分析了印度劳动保护政策的弊端。印度《劳资争议法》规定，达到一定规模的企业在裁员之前必须获得政府的批准，并应依法向遭裁减（解雇）的员工支付赔偿金。印度法院在判决公司是否破产时也要充分考虑要保证工人今后不会被迫下岗。这些制度看起来都对工人有利、提高了企业裁员的成本，但实际结果是企业因此作出用工调整，削弱企业雇用工人的意愿，鼓励各企业更多地采用原本并不需要的资本密集型技术，从而降低了正规部门对劳动力的需求，使工资持续走低。而且，由于有这些规定存在，企业担心增加员工后无法再裁员，在一些波动性较大的行业或产品需求突然增加时，企业不得不放弃扩张机会，发展也受到损失。
第三类，说明政策制定要考虑其实施的国际效应。一国在制定本国政策时，必须认识到全球化背景下的政策效果与封闭环境中的大有不同。例如，某一个国家或者地区可能为了减缓不平等，计划提高所得税税率。如果不是在一个相互联通的世界，这个政策可能取得成效。但是，在一个比以往更加互联互通的世界中，这样的结果不可能实现。这种增税努力，通常会导致资本外逃以及高技能人才流失，而这反过来将会加剧当地的贫困问题。如果希望在全球化压力下达成最优结果，就必须在全球财政政策中开展一定协作。那么，这就对国际组织和多边管理机构提出了前所未有的新责任，要求政策制定者将大量跨国协作和全球监管纳入政策制定的视野。
政策制定需要兼顾多重目标
面临多重目标任务是政府部门的常态。但在经济学家巴苏眼里，政府部门的多重目标本身可能存在内在矛盾，鱼和熊掌很难兼得，一项任务执行到位另一项就没办法完成。
他构建了一个简化的数学模型，论证印度财政部尽可能精确预测通胀率与同时尽最大可能降低通胀率的不可能性。他的结论是，由于财政部对通胀预期的公开评论会影响人们的预期和行为，进而在一定程度上决定实际的通胀情况，因此当财政部试图准确预测通胀率时应该把自己的预测作为未来通胀率的决定因素之一。这意味着，如果印度财政部要正确预测通胀率，就不能大幅降低通货膨胀。也就是说，印度财政部必须作出一个肯定不准的预测，才可能最大限度地降低通胀率。
巴苏的模型和对模拟结果的解释都很有说服力，政府部门的多重目标的确往往相互矛盾。但是，据此认为政策制定只能在一个目标维度上起作用、不能满足多重目标的要求，未免有些书生意气。政策制定面临两难取舍的问题、面临多重目标的要求，不是个例，更不仅仅只存在于经济管理与经济预测这一个领域，而是真实世界的普遍常态。现实就是要求政策制定者在两难中取得平衡，有技巧地实现多个目标。这样的思维方式可能超越或背离了经济学家的想象。有人笑谈，平庸政治家的选择常常胜过高明经济学家的决策，原因大抵就在于此。
不过，经济学家确实可以给政治家提供一些至关重要的建议或戒律。例如，巴苏就如何处理市场和政府的关系提出明确的意见，值得政治家谨记在心。巴苏始终强调，良好的政策应当顺应市场规律，而不是否定市场规律。要通盘审视与经济活动相关的法律，确保这些法律不会任意限制个人开展贸易、交易、创业和创新。如果市场主体不得不从政府或者不相关的第三方获得行为许可，无疑将降低经济活跃度并阻碍发展。因此，除非有十分充足的理由，不应限制人们签订合约的自由。总之，制定政策（完善法律和制度）的总体方向应当是：为个人自由签订合约创造更好的条件；同时，必须设立一些约束，防止人们在不知情下被利用；但是，绝不能随意设定这类约束，因为这常常会伤害政策原本想保护和帮助的群体。
2017年1月20日，特朗普总统进入白宫办公室后签署的第一项总统行政命令就是要求停止执行奥巴马医改法案的有关重要规定。事实上，特朗普在竞选中就宣称，一定要废除奥巴马医改法案，现在不过是开始兑现竞选承诺。然而，奥巴马医改法案即使完全成为历史，关于它的讨论依然不会停止。这是一个特别典型的政策制定案例，从研究制定、执行、暂停执行到可能被废止，都在众人围观之下，都与众人利益有关，都需要众人去执行。其中得失成败，牵涉政治、经济和社会各方利益博弈。经济学家从中看到市场力量、激励机制，政治家可能看到的是阶层的博弈和利益的取舍，民众关心的则是自己的利益是否受到保护。这一案例所反映的政策制定与实施的复杂程度值得每个政策制定者深思。
尽管制定有效的政策如此困难，但因其能为增进社会福祉做出直接有效的贡献，值得每一位有理想的政策制定者不断为之努力。让我们重温巴苏在书中郑重援引的、凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中的那段著名论断：“经济学家和政治哲学家的思想，无论对错，其力量之大往往出乎常人意料。事实上，统治世界的就是这些思想而已。那些认为自己不受某些思想影响的实干者，只不过是某个已故经济学家的奴隶。狂人执政，自以为得到天启，实则其狂想的来源，也不过是拾了若干年前某个不知名学者的牙慧而已。”并以此提醒每一位在象牙塔研究政策和在真实世界中参与政策制定的人，不论我们在这个世界中的角色如何，思想、思考方式、固有信仰、思维模式等对人们生活的影响，确实比我们大多数人意识到的更为重要。
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