政府信息公开表面化，怎么破？

周 望

中国浦东干部学院副教授

在立案登记制、新行政诉讼法实施两周年之际，北京市第四中级人民法院日前发布了2016年行政案件司法审查报告及十大典型案例。其中“报告”指出，政府信息公开“表面化”问题仍存在。应当看到，政府信息表面化问题有其深刻的观念、制度和现实原因，需要对症下药加以解决。

信息公开的价值

政府信息公开是建设法治政府、推进国家治理现代化的一项基础性工作。政治哲学界与法理学界对于“公正”的思辨可谓汗牛充栋，却鲜少探讨“公开”的价值。2010年11月，美国弗吉尼亚大学杰出教授、法学家弗雷德里克·绍尔（Frederick Schauer）在伊利诺伊大学法学院大卫·鲍姆纪念讲座（David C. Baum Memorial Lecture）上指出，公开透明性（Transparency）具有四大价值。一是规约（Regulation）价值。英国哲人弗兰西斯·培根的千古名言“知识就是力量”（nam et ipsa scientia potestas est），实际上大可翻译成“信息就是力量”，信息掌控的非均势足以构成一种个人或组织之间的权力资源。二是民主（Democracy）价值。这是透明性的规约功能在政治领域的具体体现，所谓“阳光是最好的消毒剂”，公开透明性可以保障政府免于贪腐、劣政或被特定利益集团俘获，进而保障人民主体地位的实现。三是效率（Efficiency）价值。即通过信息的真实和畅通流动，提升市场的资源配置效率。四是认识论（Epistemology）价值。即通过提升信息的开放可及性，促使人们更好地认知真理，促进知识增长与社会进步。可见，对于国家治理现代化而言，作为程序性价值的“公开”，其本身亦绝不缺乏实质性的价值。

【笔者感谢孔新峰教授就Openness之政治哲学价值提供的指导。】

政府信息公开的成就及问题

《政府信息公开条例》（2007年1月17日通过，2008年5月1日施行，以下简称《条例》）的颁行，标志着我国政府信息公开制度的正式建立。十年间，政府信息公开取得了长足进步，推动公民知情权落地生根。中国社科院法学所“中国地方政府透明度年度报告”显示，2009年测评的43个省会城市和较大市，半数以上不及格；而2016年测评的49个较大的市，低于60分的只有4家，占比8%。北京四中院报告披露，与2015年相比，2016年政府信息公开案件实体败诉率大幅下降，表明政府信息公开工作逐步规范化和合法化。

然而也要看到，政府信息公开仍然存在着问题和不足，主要的问题就是形式化、表面化的问题。目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，然而，政府部门愿意公开的信息，多数不是公众想要的；而公众想要的信息，政府部门却没有完全公开。具体来说，表面化问题主要表现为两个方面：

一是主动公开不主动、不及时、不全面。特别是在社会关注的重点领域公开不够，比如环境保护、食品药品安全等领域。又如财政公开，中国人民大学发布的首个全国性法治评估报告显示，制约法治水平的因素中，最为突出的问题是财政公开，只有59.5分，是所有指标中唯一不到60分的指标。突发事件中信息公开也仍有较大的改进空间。如“8·12”天津港爆炸事件中，权威信息跟不上，以致谣言满天飞，没有新闻的新闻发布会导致次生灾害频发，教训深刻。

二是依申请公开阻力重重。相关部门以各种莫须有理由不予公开，或对信息公开申请设置障碍甚或不予理会。有学者将个中阻力总结为政府信息范围界定不明、申请方式受限、设置公众申请技术障碍、滥用“一事一申请”、以“不负责加工汇总”规避公开义务等方面。2012年4月，上海交大研究生雷闯，以特快专递方式向53个中央部门寄信，申请公开这53个部门的官员工资。但无一部门公开申请信息。有律师曾申请公开全国土壤污染状况，环保部以“国家秘密”为由拒绝公开。

政府信息公开表面化成因

这一问题的形成，主要有以下三个方面的原因：

第一，观念原因。有的没有充分认识到公开信息是政府义务，获取信息是公民权利，而只认为是一种负担，不愿公开。有的担心信息公开引起社会恐慌或者牵出历史上的违法或错漏之处，不敢公开。

第二，制度原因。其一，《条例》属于行政法规，位阶较低，受到《保密法》等法律的制约。两者冲突时，根据上位法优于下位法原则，应当优先适用《保密法》。而《保密法》规定较为原则，容易被某些行政机关借以规避信息公开的义务。其二，《条例》本身规定存在不足，行政机关自由裁量空间过大。试举几例：一是关于政府信息的范围。《条例》规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”但何为“履行职责”，实践中往往存在不同解释，以致对政府信息的认定标准不一。二是关于申请受理程序。《条例》对公开主体规定了“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的一般原则，但是对于一个行政机关从其他行政机关获取的信息，应当由哪个机关公开，没有规定，实践中留下较大模糊地带。三是关于例外规则问题。根据《条例》规定，“三安全一稳定”（国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定）“国家秘密、商业秘密、个人隐私”属于不公开事项，但此例外规定易被滥用。

如2011年10月，王宗利向天津市和平区信息公开办申请公开和平区金融街公司与和平区土地整理中心签订的委托拆迁协议和支付给土地整理中心的相关费用的信息。和平区房管局给金融街公司发出《第三方意见征询书》后，告知王宗利申请查询的内容涉及商业秘密，权利人未在规定期限内答复，不予公开。王宗利提起行政诉讼。法院经审理认为，和平区房管局只给金融街公司发了一份第三方意见征询书，没有对王宗利申请公开的政府信息是否涉及商业秘密进行调查核实，诉讼中也未提供王宗利所申请政府信息涉及商业秘密的任何证据，使法院无法判断王宗利申请公开的政府信息是否涉及第三人的商业秘密。因此，判决撤销被诉《涉及第三方权益告知书》，并要求和平区房管局重新作出政府信息公开答复。

第三，现实原因。信息公开实践往往比较复杂。调查发现，绝大多数行政机关没有专门的机构和人员负责政府信息公开工作。不少工作人员都是兼职或者临时人员，素质能力难以适应政府信息公开工作的需要。有的甚至不知道自己部门有什么信息，也不知道是否应该公开、如何公开。

如何解决政府信息公开表面化问题

第一，转变观念，提高认识。切实提高政府及其工作人员对政府信息公开价值和意义的认识，树立“公开是惯例，不公开是例外”的自觉意识，摒弃“不公开是常态，公开是找麻烦”的旧思维。全面将政府信息公开纳入绩效考核。

第二，在制度上，将《条例》上升为法律，理顺《政府信息公开法》与《保密法》《档案法》等相关法律的关系，避免法律冲突。同时，总结实践经验，完善相关制度，明确何为政府信息，哪些应当公开、如何公开，如何把握公开和不公开的界限等，完善信息公开工作机制。

第三，把握好三个关系。其一，政府信息公开与保密的关系。实际上就是政府信息公开的范围问题。《关于全面推进政务公开工作的意见》提出“建立政务公开负面清单”“负面清单外的事项原则上都要依法依规予以公开”。第二，政府信息公开与信息保护的关系。研究者指出：信息公开所保障的只是公民不受阻隔地获取政府所掌握的公共信息的权利，并未覆盖公民可自我决定在何时以及在何种范围内对外公开个人生活事实，尤其是向政府披露个人信息的权利。在个人信息保护受到越来越多关注的当下，应当注意两者的平衡，避免个人信息被过度收集和不当使用。第三，政府信息公开与滥用申请的关系。申请获取政府信息是公民权利，也是弥补主动公开之不足，防止行政机关选择性公开的制度保障。但是申请权滥用也应当加以规制，以避免其挤占有限的公共资源，甚至影响政府信息公开的正常秩序。

第四，适应实践需要，配备专门人员，并定期培训。这对于提高政府信息公开法治化水平，殊为现实和必要。

审编：SPIRIT   恕之【CCPS】